Материал помещен в архив

ЗАКУПКИ ТОВАРОВ (РАБОТ, УСЛУГ) ПРИ СТРОИТЕЛЬСТВЕ С 1 ИЮЛЯ 2019 ГОДА.
Комментарий к Указу Президента Республики Беларусь от 07.06.2019 № 223

Регулирование закупок в строительстве законодательством о государственных закупках

В 2013 и 2016 годах была сделана попытка распространить действие Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее - Закон № 419-З) на закупки, осуществляемые получателями бюджетных средств в строительстве.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 4 февраля 2024 г. следует руководствоваться Законом № 419-З с изменениями, внесенными Законом от 31.01.2024 № 354-З. Комментарий см. здесь.

Закон № 419-З не учитывает в полной мере особенности законодательства строительной отрасли, в частности требования Закона Республики Беларусь от 05.07.2004 № 300-З «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» (далее - Закон № 300-З), и, как следствие, не является оптимальным регулятором данных общественных отношений.

Справочно Закупки товаров (работ, услуг) для строительства, финансируемые полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов, осуществлялись: • с 01.01.2017 до 01.01.2019 - согласно Указу Президента Республики Беларусь от 20.10.2016 № 380 «О закупках товаров (работ, услуг) при строительстве» (далее - Указ № 380); • с 01.01.2019 по 30.06.2019 - с применением законодательства о госзакупках (письмо Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 01.02.2019 № 04-3-05/1611).

Следует подчеркнуть, что строительство - вид деятельности с весьма сложными условиями реализации инвестиционного проекта на любом из его этапов (организационные, изыскательские, проектные, строительно-монтажные, пусконаладочные и другие работы), а инвестиционный цикл в строительстве - совокупность взаимосвязанных этапов, образующих единый процесс осуществления капитальных вложений и их оборота, который включает этапы предпроектных работ, проектирования, строительства, освоения и той части этапа эксплуатации, в течение которого обеспечивается окупаемость инвестиций.

Таким образом, строительная отрасль имеет свои существенные специфические особенности, где в отличие от других отраслей народного хозяйства закупается не готовая продукция, а способность возведения нового или восстановления существующего здания, сооружения и т. п. При этом при создании объекта строительства (в рамках одной закупки) в инвестиционный цикл вовлекается большой круг участников (проектные, изыскательские, строительные (в том числе субподрядные, выполняющие кровельные, тепловентиляционные, канализационные, электромонтажные и иные работы), инженерные организации, поставщики оборудования, строительных материалов, изделий и конструкций и др.).

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, международное законодательство выделяет в отдельные законодательные акты вопросы закупок в такой сложной и разнонаправленной отрасли, как строительная.

Многие специалисты строительной отрасли Республики Беларусь считают, что в нынешней редакции Закон № 419-З не должен распространяться на данную отрасль, поскольку он разрывает на части единый инвестиционно-строительный процесс.

Закон № 419-З позволяет по максимуму снижать цены, не учитывая реалии проектной документации и создания объекта строительства в целом.

Цена не должна быть единственным критерием при выборе подрядных организаций. Кроме того, необходимо исключить риск демпинга со стороны некоторых участников, поэтому здесь должны действовать антидемпинговые меры.

Действовавшая система закупок в строительстве построена на необходимости обеспечения доступа к строительству объекта только квалифицированных подрядчиков, поставщиков, инженерных организаций, способных выполнить свои обязательства и обеспечить необходимые показатели качества, надежности и безопасности здания и сооружения, а также направлена на исключение демпинга.

В соответствии с Законом № 419-З получателем бюджетных средств является заказчик, и только заказчик проводит процедуру государственной закупки и выбирает подрядную организацию. В строительстве получателем бюджетных средств является не только заказчик, но и подрядчик, получающий бюджетные средства через целевые авансы, которые являются бюджетными средствами.

С учетом этого подрядчик обязан формировать годовые планы закупок, что будет для него весьма проблематичным и объемным даже с учетом формирования пообъектного годового плана и потребует привлечения дополнительных инженерно-технических специалистов. Это объясняется тем, что строительство - комплекс работ, услуг и товаров, а это сотни технологически несвязанных позиций по товарам, работам, услугам, которые расположены не только в разных разделах, но и секциях ОКРБ.

Законодательством о государственных закупках не урегулирован вопрос о размещении проектно-сметной документации в открытом доступе, дающем полное представление об объекте, с учетом законодательства об авторском праве. Кроме того, при открытом размещении такой информации возникает возможность террористической угрозы в отношении особо значимых объектов. Также размещение всего комплекта проектно-сметной документации в цифровом формате (как того требуют нормы Закона № 419-З) перегрузит работу электронных торговых площадок.

В связи с этим для обеспечения правового регулирования закупок в строительной отрасли издан Указ Президента Республики Беларусь от 07.06.2019 № 223 «О закупках товаров (работ, услуг) при строительстве» (далее - Указ № 223), который установил не применять до 1 апреля 2021 г. при проведении процедур закупок при строительстве законодательство о государственных закупках товаров (работ, услуг), то есть нормы Указа Президента Республики Беларусь от 05.05.2009 № 232 «О некоторых вопросах проведения аукционов (конкурсов)» (подп.1.3 п.1 Указа № 223).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 июля 2021 г. Указ № 223 утратил силу в связи с истечением срока действия. С этой даты отношения в сфере закупок товаров (работ, услуг) при строительстве регулируются законодательством о государственных закупках. Подробнее см. здесь.

Справочно В основу Указа № 223 положен Указ № 380, применение которого показало свою эффективность.

Изменения в закупках с 1 июля 2019 года

В отличие от Указа № 380, действие Указа № 223 распространяется на объекты, для строительства которых привлекаются полностью или частично средства республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, внешних государственных займов и внешних займов, привлеченных под гарантии Совета Министров Республики Беларусь, кредитов банков Республики Беларусь, привлеченных под гарантии Совета Министров Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома. Это связано с принятием Декрета Президента Республики Беларусь от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства» (далее - Декрет № 7), которым разрешено не применять установленные законодательством требования о закупках товаров (работ, услуг) при строительстве за счет собственных средств (абзац 35 подп.4.4 п.4).

Указом Президента Республики Беларусь от 28.12.2009 № 660 «О некоторых вопросах создания и деятельности холдингов Республике Беларусь» предусмотрены отдельные особенности, направленные на оптимизацию взаимоотношений между участниками холдинга. Включение в состав холдинга строительной организации, как правило, обусловлено именно возможностью оптимизации расходов при выполнении строительных и ремонтных работ, осуществляемых организациями, входящими в состав холдинга. Кроме того, создан ряд холдингов, основным направлением деятельности которых является строительство.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 10 апреля 2022 г. следует руководствоваться Указом от 07.10.2021 № 385 «О создании и деятельности холдингов». Комментарий см. здесь.

Норма, исключающая участие в процедуре закупок при строительстве дочерних унитарных предприятий, дочерних и зависимых хозяйственных обществ обособленных структурных подразделений (филиалов) организатора процедуры закупок, не корреспондируется законодательством, направленным на совершенствование организационной структуры субъектов хозяйствования и преимуществ их кооперации.

В связи с этим Указ № 223 устанавливает ограничение действия абзаца 4 п.2 ст.57 Закона № 300-З на период своего действия.

По аналогии с Законом № 419-З подп.1.9 п.1 Указа № 223 содержит запрет на участие в процедуре закупок товаров (работ, услуг) при строительстве экспертов, привлекаемых для консультаций, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги организации проводимой процедуры закупки.

С учетом практики применения Указа № 380 Указ № 223 содержит положение о выборе организации без проведения процедуры закупки на выполнение работ, оказание услуг, приобретения товаров, необходимых для строительства, и в целях ликвидации аварийных или чрезвычайных ситуаций.

Справочно Ликвидация чрезвычайных ситуаций - аварийно-спасательные и другие неотложны работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций, направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров вреда, причиненного окружающей среде, и материального ущерба, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций (абз.5 ст.1 Закона Республики Беларусь от 05.05.1998 № 141-З «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

Выполнение этих работ требует незамедлительного принятия решения. В Указе № 223 вышеназванное положение о выборе организации без проведения процедуры закупки дополнено с учетом абзаца 35 подп.4.4 п.4 Декрета № 7: «при осуществлении аварийно-восстановительного ремонта капитальных строений (зданий, сооружении)» (абзац 6 подп.1.8 п.1 Указа № 223).

Указ № 223 вобрал в себя ряд предложений органов государственного управления и строительного сообщества Республики Беларусь, поступивших в ходе его общественного обсуждения.

В частности, подп.1.6 п.1 Указа № 223 дополнен нормой о необязательности проведения подрядных торгов на дополнительные работы, связанные с внесением изменений и дополнений в проектную документацию по заданию заказчика, и на выполнение этих работ подрядной организацией. С учетом этой нормы введено понятие дополнительных работ для обоснования изменений и дополнений в проектную документацию.

С учетом законодательства о государственно-частном партнерстве, которым частному партнеру предоставлено право самостоятельно определять поставщика товаров (работ, услуг), в подп.1.8 п.1 Указа № 223 содержится норма по реализации проектов государственно-частного партнерства.

В целях создания условий для обеспечения системной работы Межведомственной комиссии по проведению процедур закупок при строительстве, а также оперативного решения вопросов, связанных с рассмотрением жалоб и обращений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Министерству архитектуры и строительства Республики Беларусь предоставлены полномочия по созданию данной комиссии (п.2 Указа № 223).

Таким образом, с 01.07.2019 вводятся требования о проведении процедур закупок при строительстве, финансируемом полностью либо частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов (п.1 Указа № 223).

Новые правила будут действовать 2 года в период с 01.07.2019 до 01.07.2021 (часть третья п.6 Указа № 223).

Процедуры закупок

С 01.07.2019 закупки при строительстве нужно проводить с применением следующих процедур:

Исключение: закупки медицинских изделий, которые осуществляются в порядке, определенном законодательством о госзакупках.

Порядок организации и проведения процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве определит Совет Министров Республики Беларусь (подп.1.11 п.1 Указа № 223).

Справочно До 01.01.2019 заказчики и участники процедур закупок при строительстве руководствовались порядком организации и проведения процедур, установленным Положением о порядке организации и проведения процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве объектов, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.01.2014 № 88.   От редакции «Бизнес-Инфо» С 10 октября 2021 г. постановление № 88 утратило силу постановлением Совмина от 06.10.2021 № 564 «Об изменении постановлений Совета Министров Республики Беларусь». С 1 июля 2021 г. отношения в сфере закупок товаров (работ, услуг) при строительстве за счет бюджетных средств регулируются законодательством о государственных закупках.

Терминология

Указ № 223 ввел термины для целей закупок при строительстве (приложение 2 к Указу № 223). В том числе определения аварийно-восстановительного ремонта капитальных строений (зданий, сооружений), вида товаров, закупки товаров при строительстве, преференциальной поправки, процедуры закупки, работ, услуг строительства, технической модернизации, участника, участника-победителя, частного партнера, эксперта, экспертной организации.

Преференциальная поправка

Право устанавливать префпоправку для процедур закупок при строительстве, определять ее размер и условия применения предоставлено Совету Министров Республики Беларусь (подп.1.10 п.1 Указа № 223).

Преференциальная поправка может быть установлена в случаях предложения участником:

• товаров (работ, услуг) собственного производства;

• товаров (работ, услуг), происходящих из Республики Беларусь и государств - членов Евразийского экономического союза.

Обратите внимание! Указ № 223 не распространяется на закупки товаров (работ, услуг) при строительстве, если процедуры таких закупок начаты или договоры на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) заключены до 01.07.2019. При этом следует учитывать, что процедура закупки при строительстве считается начатой со дня принятия решения заказчика о ее проведении (абзац 2 п.6 Указа № 223).

Случаи, когда необходимо проводить процедуру закупки

С 01.07.2019 заказчик обязан проводить подрядные торги, за некоторым исключением, при стоимости строительства объектов 6 000 БВ и более (подп.1.4 п.1 Указа № 223).

Проведение торгов либо биржевых торгов обязательно, если стоимость строительства объекта также составляет 6 000 БВ и более, при этом заказчик размещает необходимые для строительства заказы на:

• разработку предпроектной (предынвестиционной) документации, если ее разработка предусмотрена законодательными актами;

• выполнение проектных и изыскательских работ;

• закупку товаров, если стоимость каждого их вида составляет 3 000 БВ и более;

• оказание инженерных услуг стоимостью 3 000 БВ и более;

• выполнение отдельных видов строительных, монтажных, специальных и иных работ, если стоимость каждого их вида составляет 3 000 БВ и более (подп.1.5 п.1 Указа № 223).

Справочно Биржевые торги проводятся в отношении товаров, обязательность заключения сделок с которыми на биржевых торгах установлена законодательством о товарных биржах.

Случаи, когда заказчик вправе провести переговоры или самостоятельно выбрать процедуру закупки

Установлено, что с 01.07.2019 заказчик вправе самостоятельно выбрать процедуру закупки при строительстве, в том числе провести переговоры, в случаях, если заключаются договоры на:

• выполнение работ по текущему ремонту;

• ведение авторского надзора за строительством, если разработчик проектной документации не может осуществлять такой надзор;

• внесение изменений и дополнений в проектную документацию по заданию заказчика;

• выполнение подрядной организацией дополнительных работ, не учтенных в проектной, в том числе сметной, документации на строительство объекта, необходимость выполнения которых возникла в ходе исполнения договора строительного подряда, с последующим внесением изменений в проектную, в том числе сметную, документацию в порядке, установленном законодательством;

• аренду техники, необходимой для выполнения отдельных видов строительных, монтажных, специальных и иных работ (подп.1.6 п.1 Указа № 223).

Также заказчик сам выбирает процедуру закупки при строительстве, если:

• подрядные торги, торги, биржевые торги не состоялись (участник-победитель не определен или отказался от заключения договора);

• генеральной проектной организацией, генеральной подрядной организацией заключаются договоры с субподрядчиками на выполнение (оказание) отдельных видов проектных, изыскательских, строительных, монтажных, специальных и иных работ (услуг) по строительству.

В указанных случаях закупки при строительстве осуществляются по выбору заказчика путем проведения подрядных торгов, торгов, переговоров либо биржевых торгов (подп.1.7 п.1 Указа № 223).

Случаи, когда процедуру закупки можно не проводить

Установлены случаи, когда заказчик имеет право не проводить процедуры закупок при строительстве, предусмотренные Указом № 223, а также процедуры госзакупок (подп.1.7 п.1 Указа № 223).

Так, без проведения указанных процедур заказчик вправе определять организации при приобретении товаров (работ, услуг) для:

• осуществления аварийно-восстановительного ремонта капитальных строений (зданий, сооружений);

• ликвидации аварийных или чрезвычайных ситуаций (по согласованию с госорганом (организацией), которому подчинен либо в состав (систему) которого входит заказчик, а в случае отсутствия такого государственного органа (организации) - по согласованию с местными исполнительными и распорядительными органами по месту нахождения заказчика).

Справочно Аварийно-восстановительный ремонт капитальных строений (зданий, сооружений) - совокупность мероприятий и работ по проведению текущего или капитального ремонта, направленных на ликвидацию последствий аварий, стихийных бедствий либо повреждений зданий и сооружений (их элементов), а также работы по предотвращению отказа магистральных трубопроводов и оборудования, инженерных систем, угрожающего безопасности и требующего немедленной их остановки, осуществляемые в круглосуточном режиме в кратчайшие сроки с момента возникновения угрозы жизни и здоровью населения и (или) уничтожения либо повреждения имущества физических и юридических лиц (часть первая приложения 2 к Указу № 223).

Лица, которые не могут быть участниками процедуры закупки

Указ № 223 устанавливает перечень лиц, которые не смогут быть участниками закупок при строительстве (подп.1.9 п.1 Указа № 223; абзацы 2, 3, 5-8 п.2 ст.57 Закона № 300-З).

Так, к участию в процедурах закупок при строительстве с 01.07.2019 не допускаются:

• эксперт или экспертная организация в процедуре закупки, привлекавшиеся к ее организации либо проведению для консультаций и (или) получения заключения по рассмотрению, оценке и сравнению предложений;

• юридическое лицо и (или) индивидуальный предприниматель, работники (работник) которых оказывали услуги по организации проводимой процедуры закупки;

• организатор проводимых процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве;

• учредитель, участник, собственник имущества организатора процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве;

• юридическое лицо, находящееся в процессе реорганизации, за исключением юридического лица, к которому присоединяется другое юридическое лицо;

• юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), находящееся (находящийся) в процессе ликвидации (в стадии прекращения деятельности), в том числе признанное (признанный) в установленном порядке экономически несостоятельным (банкротом), за исключением юридического лица, находящегося в процедуре санации;

• лицо, включенное в список поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к участию в процедурах закупок товаров (работ, услуг) при строительстве;

• лицо, включенное в реестр поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к закупкам товаров (работ, услуг) при строительстве.

18.07.2019

Николай Лимож, юрист