Материал помещен в архив

ЭЛЕКТРОННЫЕ АУКЦИОНЫ: ВСЕГДА ЛИ ОПРАВДАНО ИХ ПРИМЕНЕНИЕ?

Как известно, начиная с 2012 г. при проведении государственных закупок в Республике Беларусь планируется широко применять такую форму закупки, как электронный аукцион. Связано это с тем, что в соответствии с заключенным государствами - участниками таможенного союза Соглашением о государственных (муниципальных) закупках от 09.12.2010 (далее - Соглашение) Республика Беларусь приняла на себя обязательство с 1 января 2012 г. значительное количество государственных закупок проводить посредством электронных аукционов.

Использование такой формы государственных закупок нацелено в первую очередь на снижение коррупционных проявлений в этой сфере. Как показывает опыт других стран, при проведении государственных закупок электронные аукционы действительно позволяют значительно уменьшить возможность ценового сговора между участниками, а также сокращают количество так называемых договорных конкурсов. При проведении обычных конкурсов и претенденты, и заказчики имеют возможность контактировать друг с другом, что позволяет недобросовестным лицам вступать в сговор с целью выбора «нужного» победителя. Электронные аукционы обеспечивают анонимность всех участников до окончания срока подачи аукционных предложений. Информация о них поступает только оператору электронной площадки и не подлежит разглашению. При этом и заказчик, объявивший аукцион, не имеет возможности получить такую информацию до установленного срока вскрытия предложений.

Весьма важный фактор, обеспечивающий эффективность электронных аукционов, - непредвзятость выбора победителя. Фактически в отличие от конкурсов, где победитель выбирается на основании решения комиссии, сопоставляющей предложения участников по нескольким критериям, оценка которой может носить субъективный характер, выбор победителя аукциона осуществляется автоматически. Победителем признается участник, предложивший наиболее низкую цену.

Таким образом, равные условия для всех участников и выбор победителя по наиболее прозрачному критерию оценки - цене предложения - в теории должны сделать электронный аукцион наиболее эффективной формой государственных закупок. Тем не менее, как показала практика, не все так просто.

В Российской Федерации, нашем партнере по Соглашению, уже наработана достаточно обширная практика применения электронных аукционов для осуществления государственных закупок. В России они начали активно применяться с 2009 г. Начиная же с января 2011 г. все аукционы на поставки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в России проводятся только в электронной форме. К сожалению, практический опыт проведения таких аукционов показал, что не всегда они дают ожидаемый результат.

Наиболее эффективны электронные аукционы при закупке широко представленных на рынке товаров. В то же время при проведении закупок товаров, работ и услуг не серийного производства нередко получают совершенно противоположный результат.

Иногда, выбрав посредством электронного аукциона поставщика или подрядчика, вместо экономии бюджетных средств заказчики получают лишние траты или товары и работы, не соответствующие требуемым характеристикам. Особенно проблемны в этой области бюджетные закупки в строительстве.

Статистика проведенных электронных аукционов в Российской Федерации показала, что в рамках аукциона снижение начальной цены заказа может достигать 60 %. Но вот что странно: как правило, начальная цена строительства определяется заказчиком на основании проектно-сметной документации, разработанной соответствующими проектными организациями. Неужели сметы, составленные специалистами таких организаций, настолько не соответствуют действительным ценам, что позволяют участникам аукциона так скидывать цену? За счет чего возникает значительное снижение цены? На самом деле составленная специалистами смета строительства в большинстве случаев вполне обоснована. По оценкам российских специалистов, реальные скидки без ущерба для качества строительного объекта могут составлять примерно 8-12 % от его начальной цены. Но ради победы в аукционе участники нередко сознательно занижают предлагаемую цену до уровня даже ниже реальной себестоимости заказа. Выиграв аукцион, такой победитель, естественно, не желая работать себе в убыток, начинает использовать любые способы удешевить строительство. За счет чего участники предлагали такую «экономию» бюджетных средств, нетрудно догадаться. Самый простой способ - экономия на используемых материалах и качестве работ. В аукционе могут принимать участие как организации, имеющие опыт строительства соответствующих объектов, так и новички в этой сфере. При этом нередко именно опытные подрядчики оказываются в заведомо невыгодных условиях. Имея значительный опыт строительства и заранее зная, какие сложности могут возникнуть при строительстве, они оценивают реальные затраты, которые необходимо будет понести для выполнения заказа. Беспокоясь о своей репутации, они, разумеется, не желают снижать цену за счет качества выполняемых работ. В то же время недобросовестные участники готовы ради победы в аукционе демпинговать, не заботясь о последствиях.

Кроме того, подрядчики, готовые выигрывать аукционы любой ценой, нередко ставят заказчика в безвыходную ситуацию, когда, начав выполнение работ, срывают сроки строительства. Заказчик вправе в этом случае применить штрафные санкции, взыскать убытки и т.д. Но при осуществлении строительства за счет бюджетных средств заказчику необходимо сдать объект в срок. А расторжение договора с недобросовестным подрядчиком, последующее рассмотрение дела в суде, длительная процедура взыскания потраченных средств и, наконец, поиск нового подрядчика этому явно не способствуют. Как правило, если подрядчиком была выбрана организация, не имеющая серьезного веса на строительном рынке, возврат уже выплаченных средств нередко становится просто невозможным. В результате заказчик фактически оказывается в положении заложника у такого недобросовестного подрядчика и вынужден идти на любые его условия ради того, чтобы сдать объект в срок, в т.ч. закрывать глаза на некачественные работы и материалы, проводить дополнительные, не предусмотренные первоначальным договором платежи и т.д.

Нельзя сказать, что оценка квалификационных характеристик участников - это проблема только электронных аукционов. Такая же проблема возникает и при проведении обычных конкурсов и торгов. Но, как показала российская практика, в рамках электронных аукционов за счет ограничения фактических полномочий заказчиков при оценке аукционных предложений данная проблема стоит особенно остро.

Мировой опыт проведения государственных закупок в сфере строительства уже выработал достаточно действенные способы защиты от недобросовестных участников. Например, используется система выбора участника не с меньшей ценой, а с ценой, наиболее близкой к среднеарифметическому значению всех предложенных на конкурс цен. Таким образом, отсекаются предложения с завышенными и демпинговыми ценами. В странах с развитой системой государственных закупок существует ранжирование компаний, претендующих на получение государственных заказов. В такой системе претенденты, желающие получить доступ к участию в государственных закупках, обязаны предварительно получить соответствующий статус, т.е. подтвердить, что их квалификация позволяет выполнять заказы определенной сложности. Например, в Японии из всех действующих в этой стране строительных организаций только около 6 % получили статус, позволяющий им претендовать на выполнение государственных и муниципальных заказов. Конечно, и такая схема небезупречна, однако претензий к качеству и срокам выполнения работ такими организациями у государственных заказчиков значительно меньше.

Участники российского строительного рынка также предлагают для того, чтобы избежать участия в строительных аукционах так называемых подставных фирм и фирм-однодневок, ввести ограничения на участие в них организаций, действующих на рынке менее определенного срока.

Еще одна очень серьезная проблема применения электронных аукционов в строительной сфере - выбор подрядчика для строительства промышленного объекта под ключ. Практика показывает, что даже применяемый в настоящее время в Республике Беларусь порядок проведения подрядных торгов вызывает значительные затруднения при выборе подрядчика для такого строительства. Особенность такого строительства в том, что подготовка проектно-сметной документации в этом случае возлагается на генподрядчика. Соответственно первоначальная стоимость строительства определяется заказчиком очень приблизительно, как правило, на основании бизнес-планов или обоснований инвестиций в строительство. Однако, что еще более важно, при строительстве промышленного объекта заказчика в первую очередь волнует не строительство самого здания, а его «начинка», т.е. промышленное оборудование, которое будет в нем установлено, и технология производства. Представляется, что существующая система подрядных торгов рассчитана на выбор подрядчика для строительства простых объектов строительства, когда для подготовки конкурсного предложения претенденту достаточно ознакомиться с конкурсными документами. В то же время при строительстве под ключ, как правило, даже для того, чтобы приблизительно оценить возможность своего участия в конкурсе, претендентам необходимо ознакомиться с уже действующим у заказчика производством, изучить и согласовать с заказчиком возможность применения тех или иных технологий и оборудования. Заказчику также нужно ознакомиться с предлагаемыми претендентами различными концепциями создания такого производства. Это сложный и долгий процесс, который на практике не всегда вписывается в установленный законодательством порядок проведения подрядных торгов. Именно по этой причине достаточно часто торги по выбору генерального подрядчика для строительства под ключ признаются несостоявшимися по причине отсутствия претендентов, представивших предложения, соответствующие требованиям заказчика. Процесс согласования возможностей претендентов и заказчика оказывается слишком сложным и кропотливым. В данном случае, как ни странно, наиболее подходящей процедурой выбора подрядчика будет процедура переговоров, порядок проведения которой установлен Положением о порядке организации и проведения подрядных торгов на строительство объектов, утвержденным постановлением Совета Министров РБ от 03.03.2005 № 235. Возможность согласования позиций сторон путем прямых переговоров при отсутствии «зарегулированности» процедуры позволяет заказчику обеспечить действительно эффективный выбор подрядчика.

Однако если даже существующая система конкурсов, при которой возможна оценка претендента по нескольким критериям и допустима предварительная оценка квалификационных данных претендентов, не всегда позволяет обеспечить выбор подрядчика должным образом, то что говорить об электронных аукционах в строительной сфере, выбор победителя которых осуществляется только по критерию цены?

В отношении внедрения системы электронных аукционов следует отметить, что, несмотря на прогрессивность данной системы закупок, на практике ее внедрение у наших соседей прошло совсем не так, как предполагалось.

В Российской Федерации переход на электронные аукционы проходил поэтапно, в течение 2 лет. Тем не менее к началу 2011 г., когда аукционы на государственные закупки стали проводиться только в электронной форме, многие заказчики и поставщики все равно оказались не готовы к их проведению. При этом в большей степени не готовы оказались именно поставщики. Для участия в электронных аукционах кроме компьютера, который имеется в большинстве организаций, необходимо, чтобы он имел доступ в Интернет. Кроме того, для участия в электронных аукционах необходимо приобрести электронно-цифровую подпись и научиться пользоваться сайтом электронной площадки.

Как показал российский опыт, хотя стоимость электронно-цифровой подписи не запредельна, а пользоваться соответствующим сайтом не слишком сложно, поставщики не спешили осваивать эту систему. По оценкам специалистов, после того как с середины 2010 г. в Российской Федерации государственные закупки некоторых товаров, работ и услуг путем проведения электронных аукционов стали обязательными для федеральных заказчиков, около полугода большинство таких аукционов либо признавалось несостоявшимися по причине отсутствия достаточного количества участников, либо оставались необъявленными. Часто сами заказчики, не готовые к проведению электронных аукционов, сознательно шли на нарушения и проводили другие процедуры закупок. А ведь российская система государственных закупок внедряла электронные аукционы постепенно, не один год. У белорусских заказчиков и участников времени на адаптацию к новшествам было значительно меньше.

Тем не менее, несмотря на все вышесказанное, не следует делать вывод, что электронные аукционы не должны применяться при проведении государственных закупок. Практика проведения государственных закупок и в Российской Федерации, и во многих других странах убедительно доказывает, что для выбора поставщика серийных, типовых, широко представленных на рынке товаров форма закупки в виде электронных аукционов оптимальна. Даже при наличии недостатков электронные аукционы позволяют значительно снизить коррупционные проявления и дают серьезную экономию бюджетных средств. В большинстве случаев в рамках государственных закупок приобретают именно широко распространенные товары, что не требует проведения сложных процедур оценки. Кроме того, внедрение системы электронных аукционов позволяет значительно расширить доступ лиц к участию в закупках, что, безусловно, повышает конкуренцию и обеспечивает получение заказчиком наиболее выгодного предложения. Вместе с тем, как показывает опыт российских соседей, проведение электронных аукционов для всех закупок без разбора может иметь и негативные последствия.

30.11.2011 г.

Максим Бенсман, ведущий юрисконсульт общества с ограниченной ответственностью «Юридическо-консалтинговое бюро Кунцевич и партнеры»