ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ, ОЦЕНКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ: ОСТОРОЖНО - МЕТОД БАЛЛЬНОЙ ОЦЕНКИ

Оценка конкурсных предложений

Государственные закупки - сфера особого внимания бизнес-сообщества и власти, в т.ч. контролирующих и правоохранительных органов, поскольку она сколь экономически привлекательна (в ней осваиваются огромные бюджетные средства), столь и коррупционноемка.

На сегодня основным нормативным правовым актом в этой сфере является Закон РБ от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках» (далее - Закон). Следует отметить, что Закон и изданные в его развитие нормативные акты довольно полно и всесторонне урегулировали основные «правила игры» в этой непростой сфере. Однако некоторые моменты, по мнению автора, нуждаются в доработке.

Так, недостаточно внимания в действующем законодательстве уделено одному из важнейших этапов конкурентных процедур - оценке конкурсных предложений при проведении открытого конкурса.

Статья 39 Закона устанавливает, что:

1) оценка и сравнение предложений при проведении открытого конкурса осуществляются комиссией при наличии не менее 2 участников, соответствующих требованиям конкурсных документов к ним и представивших предложения, соответствующие конкурсным документам, в целях выбора наиболее выгодного предложения. Критериями оценки и сравнения предложений являются в случае государственной закупки:

- товаров - цена предложения, срок поставки или приобретения иным способом, условия оплаты, эстетические, функциональные и технические характеристики, качество, возможность и стоимость технического обслуживания и ремонта, другие критерии;

- работ и услуг - цена предложения, качество, срок выполнения работ (оказания услуг), условия оплаты, опыт участника и другие критерии;

2) критерии оценки и сравнения предложений должны быть объективными и (или) поддаваться количественной оценке. Путем установления процентного соотношения между критериями определяется удельный вес каждого из них. Удельный вес критерия «цена предложения» должен составлять не менее 40 %.

Как видим, Законом не закреплено конкретной методики (формулы) оценки предложений, а указаны лишь ее цель - выбор наиболее выгодного предложения и общее направление действий заказчика (организатора) закупки: установление критериев (цена, срок поставки, условия оплаты и др.) - установление их удельного веса в процентах - получение результата оценки.

Не содержится обязательных для применения методик оценки и в других нормативных актах.

Этот законодательный пробел восполняется применением на практике в процедурах закупок изданных еще до выхода в свет Закона Методических рекомендаций по оценке конкурсных предложений и выбору наилучшего предложения и поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь, утвержденных заместителем Министра экономики РБ 20.06.2007 (далее - Методические рекомендации).

Указанный документ не является нормативным правовым актом, его применение не носит обязательного характера. Но многие заказчики (организаторы) закупок, чтобы не утруждать себя разработкой собственных методик оценки предложений, предпочитают использовать Методические рекомендации. Кстати, практика показывает, что по этому же пути идут и заказчики закупок за счет собственных средств, включающие в издаваемые ими положения о закупках соответствующие нормы.

Обратим внимание на то, что Методические рекомендации изданы еще в 2007 г. и до настоящего времени размещены на сайте Министерства экономики РБ в разделе «Регулирование закупок» (http://www.economy.gov.by/ru/regulation-public-procurement). Этот документ содержится во всех правовых базах. При наборе в поисковике «Яндекс» запроса «Оценить конкурсные предложения» первыми выпадают ссылки именно на Методические рекомендации.

Казалось бы, все указывает на то, что Методические рекомендации - это апробированный годами и показавший жизнеспособность документ, и то, что руководители хозяйствующих субъектов берут его на вооружение, - вполне оправданно. Тем более это выглядит оправданным в условиях прессинга со стороны правоохранительных и контролирующих органов, для которых ссылка на пусть и ненормативный, но все же исходящий от властного органа акт, часто является достаточным основанием для признания действий заказчика закупки в части оценки предложений правомерными.

Метод балльной оценки конкурсных предложений

Методические рекомендации предлагают два метода: балльной и ценовой оценки.

Автор не располагает статистическими выкладками об использовании заказчиками закупок метода балльной оценки, но полагает, что он достаточно популярен, поскольку предусматривает возможность включения в список критериев таких, которые не могут быть переведены или которые проблематично обоснованно перевести в денежное измерение.

Кратко о самом методе. Его суть состоит в следующем.

Каждый рассматриваемый критерий конкурсного предложения оценивается по десятибалльной шкале. С этой целью значения оцениваемого критерия в натуральных единицах измерения ранжируются (т.е. расставляются в порядке уменьшения их значимости) для всех участников. Худшему значению критерия присваивается 1 балл, лучшему - 10 баллов. Количество баллов для остальных значений критерия рассчитывается по следующим формулам:

1) в случае когда худшее значение критерия меньше его лучшего значения:

где Бij - количество баллов оцениваемого j-го критерия для i-го участника;

Nij - значение оцениваемого j-го критерия для i-го участника в натуральных единицах измерения;

Nхудj - худшее значение оцениваемого j-го критерия среди всех участников в натуральных единицах измерения;

Nлучj - лучшее значение оцениваемого j-го критерия среди всех участников в натуральных единицах измерения.

Цифрами 1, 2, …, 6 обозначен порядок выполнения операций вычисления;

2) в случае когда худшее значение критерия больше лучшего значения:

Формула (2) приводит к тому же результату, что и формула (1). Использование формулы (1) для случая Nхуд > Nлуч, а следовательно и Nхуд > Ni, дает отрицательные значения и числителя, и знаменателя дроби: (Ni - Nхуд) / (Nлуч - Nхуд), что не влияет на результат вычислений. Поэтому во всех случаях для упрощения вычислительной работы может использоваться формула (1).

Для каждого из участников проводится расчет количества баллов для всех j-критериев, рассматриваемых в конкурсном предложении.

В Методических рекомендациях подробно, с примерами приведено описание метода. Если не вдаваться в подробности, то внешне все выглядит логично и обоснованно.

До недавнего времени автор также считал, что предлагаемый Методическими рекомендациями метод балльной оценки идеально подходит для конкурсов, в которых есть критерии, которые невозможно или затруднительно перевести в ценовые параметры. Достаточно лишь разумно выбрать критерии и установить их удельный вес, и оценка будет справедливой и отвечающей и экономическим интересам заказчика закупки, и требованиям Закона.

Мнение автора кардинально изменилось благодаря ситуации, возникшей на практике при проведении одной из закупок.

Ситуация Заказчик объявил открытый конкурс на закупку сырья (далее - Товар) и указал, что будет применяться метод балльной оценки Методических рекомендаций со следующими критериями: цена - удельный вес 70 % (0,7), условия оплаты - 20 % (0,2), срок поставки Товара от заявки - 10 % (0,1). Необходимо сделать оговорку, что предложенный участниками Товар - одинаковый. Участник «А» предложил следующие условия: цена за единицу Товара - 200 евро, отсрочка оплаты - 60 дней, срок поставки - 20 дней от заявки. Участник «Б» предложил следующие условия: цена за единицу Товара - 400 евро, отсрочка оплаты - 65 дней, срок поставки - 15 дней от заявки. Победил участник «Б». Любому, даже непосвященному в хитросплетения экономики человеку невооруженным взглядом без применения каких-то специальных методов видно, что предложение участника «Б» с вдвое большей ценой экономически менее выгодно, чем предложение участника «А». Так как же победил участник «Б»? Победить ему помогло наличие в конкурсе еще одного участника «В» и несовершенство метода балльной оценки предложений. Участник «В» предложил следующие условия: цена за единицу Товара - 800 евро, отсрочка оплаты - 64 дня, срок поставки - 17 дней. По методу балльной оценки расчеты выглядят следующим образом. Показатели участника «А»: цена - 10 баллов (лучшая), условия оплаты - 1 балл (худшие), условия поставки - 1 балл (худшие). С учетом коэффициентов удельного веса (приведены выше) получаем итоговую сумму баллов: 10 х 0,7 + 1 х 0,2 + 1 х 0,1 = 7,3. Показатели участника «Б»: цена - хуже, чем у участника «А», но лучше, чем у участника «В», поэтому рассчитывается следующим образом: Ц = 1+ (400 - 800) / (200 - 800) х (10 - 1) = 7; условия оплаты - 10 (лучшие), условия поставки - 10 (лучшие). С учетом коэффициентов получаем итоговую сумму баллов: 7 х 0,7 + 10 х 0,2 + 10 х 0,1 = 7,9. Показатели участника «В»: цена - 1 (худшая), условия оплаты - хуже, чем у участника «Б», но лучше чем у участника «А», поэтому рассчитываются следующим образом: О = 1 + (64 - 65) / (60 - 65) х (10 - 1) = 2,8; условия поставки - хуже, чем у участника «Б», но лучше, чем у участника «А», поэтому рассчитываются следующим образом: П = 1 + (17 - 20) / (15 - 20) х (10 - 1) = 6,4. С учетом коэффициентов удельного веса получаем итоговую сумму баллов: 1 х 0,7 + 2,8 х 0,2 + 6,4 х 0,1 = 1,9. Наиболее выгодное (именно так его следует назвать) - предложение участника «Б» с общей суммой баллов 7,9. Парадокс? Да. Но факт остается фактом, и в силу требований законодательства участника «Б» следует признавать победителем конкурса. А теперь попытаемся разобраться, в чем суть этого парадокса. Простейшая арифметика применительно к нашему случаю показала, что чем больше в абсолютных величинах худшее ценовое предложение (участник «В») отличается от лучшего (участник «А»), тем больше балльная оценка по критерию «цена» любого промежуточного значения (участник «Б») стремится к лучшему (участник «А»). Проверим: имеем три варианта цены - 200, 400, 800 евро. Балльная оценка по критерию «цена» для участника «А» составила 7, для участника «Б» - 4,9, для участника «В» - 0,7. Если бы участник «В» предложил еще больше отличающуюся от лучшей цену, например 1 000 евро, то балльные показатели участников «А» и «В» не изменились бы - 7 и 0,7 соответственно, а вот показатель участника «Б» заметно улучшился бы и составил 5,425. И наоборот, если бы участник «В» предложил цену 450 евро, то результаты выглядели бы следующим образом: участник «А» - 7, участник «Б» - 2,8, участник «В» - 0,7. В этом случае победу одержал бы участник «А». Иными словами, выходит так, что оценка ценового предложения участника «Б» тем лучше в сравнении с лучшим предложением участника «А», чем хуже ценовое предложение участника «В», и наоборот. А дальше уже в дело вступают другие, менее весомые критерии. Так о каком выборе наиболее выгодного предложения в таком случае может идти речь, если результат сравнения предложений участников «А» и «Б» напрямую зависит от предложения участника «В»?

Разбираясь в ситуации дальше, автор проанализировал пример оценки по методу балльной оценки конкурса с пятью критериями и десятью участниками, размещенный на сайте Министерства экономики РБ вместе с Методическими рекомендациями (файл в формате Excel «Баллы») (http://www.economy.gov.by/ru/regulation-public-procurement/metodika).

На сайте приведена следующая таблица, которую назовем таблица - вариант 1.

По приведенному расчету победу в конкурсе одержал участник № 10, который суммарно получил 7,67 балла. Ближе всего к нему по результату участник № 5, который получил 6,15 балла. Далее места распределились следующим образом: 3-е место - участник № 4 (5,85), 4-е место - участник № 3 (5,2), 5-е место - участник № 9 (5,12), 6-е место - участник № 8 (4,79), 7-е место - участник № 2 (3,97), 8-е место - участник № 1 (3,69), 9-е место - участник № 7 (3,58), 10-е место - участник № 6 (2,96).

Теперь проведем несколько экспериментов и проследим за изменением оценок предложений участников конкурса, в частности, обратим внимание на участника № 7. В приведенной выше таблице он среди десяти участников занял 9-е место. Хуже него только предложение участника № 6.

В качестве объекта для манипуляций возьмем участника № 2. Этот выбор обоснуем тем, что по двум наиболее весомым критериям (1 - коэффициент 0,51 и 3 - 0,22) он имеет соответственно худшее (1 балл) и лучшее (10 баллов) предложение. То есть именно его абсолютные показатели по этим критериям участвуют в расчетах баллов других участников.

Эксперимент 1. Удалим участника № 2 из конкурса (предположим, он не прошел отбор). Итоговые результаты будут выглядеть следующим образом.

Участник № 10, как и в варианте 1, победил с результатом 7,68 балла, 2-е место занял участник № 5 с результатом 5,94 балла.

Обратим внимание на участника № 7. Он занял 6-е место из девяти оставшихся участников, обойдя участников № 1, 6 и 8.

То есть, если в конкурсе со своим предложением участвовал бы участник № 2, то предложение участника № 7 было бы менее выгодно, чем участников № 1 и 8, а если участника № 2 нет вовсе, то предложение участника № 7 уже выгоднее предложений участников № 1 и 8.

Можно ли, ничего не меняя в предложениях участников № 1, 3-10, а манипулируя только предложением участника № 2, сделать так, чтобы участник № 7 победил в конкурсе? Можно.

Эксперимент 2. Ухудшим по абсолютному значению у участника № 2 показатели по двум критериям: критерий 1 - вместо 1,38 поставим 2,9, критерий 3 - вместо 45 543 654 поставим 8 543 654. В остальном показатели сохраним неизменными для всех участников.

Внесенные изменения не привели к корректировке в балльной оценке участника № 2: по критерию 1 он остался худшим - 1 (0,51), а по критерию 3 - лучшим - 10 (2,2). Не изменилась и его итоговая сумма баллов - 3,97. Но посмотрим, как существенно изменилась балльная оценка остальных участников.

Обратим внимание на то, что предложение участника № 7 из аутсайдеров превратилось в лидеры и победило с результатом 7,78 балла, а лидер двух предыдущих вариантов - предложение участника № 10 заняло лишь 3-е место, уступив еще и предложению участника № 5. И это при том, что мы манипулировали только предложением участника № 2, а предложения остальных девяти из десяти участников конкурса оставались неизменны.

При этом во всех трех вышеприведенных вариантах 2-е место занимало предложение участника № 5. В двух случаях оно было менее выгодным, чем предложение участника № 10, а в одном - участника № 7.

Проведем еще один эксперимент и выведем участника № 5 на 1-е место, манипулируя только предложением участника № 2.

Эксперимент 3. Ухудшим по абсолютному значению у участника № 2 только показатель по критерию 1 (цена предложения) - вместо 1,38 поставим 3,3.

Как видим, с результатом 7,68 балла победу одержал участник № 5. А победитель по варианту 3 - участник № 7 - занял лишь 4-е место.

Так какое же предложение все-таки наиболее выгодное?

С учетом проведенных экспериментов, автор полагает, что метод балльной оценки на этот вопрос не отвечает. А это, в свою очередь, означает, что данный метод не отвечает требованиям Закона, определившего в ст.39 цель оценки предложений - выбор наиболее выгодного из них.

Метод ценовой оценки конкурсных предложений

Оценка предложений участников конкурса может быть выполнена с использованием метода ценовой оценки в том случае, если в системе предусмотренных в заданиях критериев имеется возможность использования их ценовой оценки для всех без исключения критериев.

Из практики таким критерием, помимо собственно цены предложения, является критерий условия оплаты (предоплата, отсрочка платежа), который приводится к ценовой оценке через категорию пользования кредитом с применением при расчете, например, ставки рефинансирования Национального банка РБ. Еще одним критерием, который немного сложнее, но все-таки может быть логично приведен к ценовой оценке, может быть, например при закупке технологического оборудования, критерий срока поставки (ввода в эксплуатацию). При наличии бизнес-плана имеется возможность рассчитать имущественную выгоду от скорейшего запуска оборудования и получения тем самым прибыли в более короткие сроки.

Других критериев, которые встречаются в практике и которые также легко приводятся к ценовой оценке, автор не знает. Например, при закупке автотранспорта заказчики используют критерий доступа к фирменному сервисному обслуживанию, т.е. наличие или отсутствие в регионе сервисных центров производителя, а также доступ к запасным частям. Очевидно, что это важный критерий, но также очевидно, что его очень затруднительно привести к ценовой оценке. Определенные расчеты, конечно, можно провести. Например, рассчитать возможные затраты на доставку автомобиля для обслуживания в сервисный центр, например в Германии или Китае, рассчитать возможные потери от выбытия автомобиля из производственной деятельности на срок ожидания доставки нужных запчастей. Но, очевидно, что такие расчеты будут носить весьма приблизительный и необъективный характер из-за непрогнозируемости частоты и сложности поломок автомобиля и произошедших аварий, а соответственно потребности в запчастях и сервисном обслуживании.

Вывод

На сегодня законодательством не предложено универсального и объективного метода оценки конкурсных предложений. Метод балльной оценки Методических рекомендаций потребностям заказчиков конкурсов явно не отвечает, а ценовой отвечает только в отдельных случаях. Но законодательство о закупках есть, и конкурсы проводить нужно - это неизбежность. Отсюда вывод: там, где это возможно, следует использовать метод ценовой оценки Методических рекомендаций, а там, где невозможно, заказчикам следует самим разрабатывать методы оценки конкурсных предложений. Только задача эта не из легких.

Примечание. Здесь и далее жирным курсивом выделены показатели участника № 2, которые подвергались изменениям.

16.09.2014

Максим Гушель, юрисконсульт производственного унитарного предприятия «Гомельобои»