Материал помещен в архив

КОММЕНТАРИЙ
к Положению о порядке проведения мониторинга, утвержденному Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510. Всё, что нужно знать о мониторинге

Справочно (об авторе) Денисевич Александр в 1998 г. окончил юридический факультет Белорусского государственного университета. С 1999 г. работал в налоговых органах, с 2001 г. - в органах Комитета государственного контроля РБ, с 2013 г. - начальник управления правового обеспечения контрольной деятельности Комитета государственного контроля РБ.

Технология проведения мониторинга

Системный характер деятельности по осуществлению мониторинга предполагает определенную технологию его проведения. В самом общем виде она включает в себя: определение цели мониторинга, выбор его вида, корректировку методологии и сроков его проведения, способа оформления результатов; определение объекта мониторинга с учетом поставленной цели; определение круга субъектов мониторинга, их полномочий, должностных лиц, ответственных за его проведение; разработку программы (плана) проведения мониторинга; проведение мониторинговых исследований в соответствии с утвержденной программой (планом); подготовку итогового документа по результатам проведенного мониторинга. В свою очередь, непосредственно мониторинговую деятельность, ее объем и содержание обобщенно можно представить как совокупность взаимосвязанных стадий: сбор, обработка, систематизация информации; анализ и оценка информации; принятие мер реагирования.

Таким образом, цель мониторинга состоит в оценке эффективности деятельности субъекта мониторинга на предмет соответствия требованиям законодательства с выявлением и разрешением правоприменительных проблем (в частности, путем сопоставления доведенных и фактических значений показателей, характеризующих финансово-экономическое состояние организации, отрасли, региона, анализа их динамики, оценки ситуации в определенной сфере и определения мер по ее улучшению). С учетом названной цели задачи мониторинга - в оперативном выявлении недостатков, тенденций и потребностей в деятельности субъекта мониторинга и выработке направлений дальнейшего совершенствования осуществляемой им деятельности. Исходя из анализа задач можно выделить его следующие функции: индикативная функция - фиксация состояния и динамики деятельности субъекта мониторинга; контрольная функция - оценка качества (полноты, непротиворечивости, объективности) деятельности субъекта мониторинга; методическая функция - оказание помощи в коррекции деятельности субъекта мониторинга. Мониторинг как любая методологически обоснованная деятельность должен осуществляться с учетом определенных принципов: законности, обязательности, планирования, полноты информационной базы, объективности и достоверности информации.

Виды мониторинга

Классификация видов мониторинга возможна по различным основаниям:

• по субъектному критерию - государственный и общественный;

• по продолжительности проведения - постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного решения возникающих проблем);

• в зависимости от объекта исследования - комплексный (межотраслевой), отраслевой и разовый (точечный);

• по направленности результатов - внутренний и внешний;

• по порядку организации - плановый и внеплановый.

Моментом, требующим уточнения, является вопрос об объектах мониторинга (отдельных показателях, аспектах финансово-хозяйственной деятельности, мероприятиях (программах, проектах и иных документах), нарушениях). В комментируемом Положении (далее - Положение) они обозначены субъектами мониторинга, поскольку в качестве объектов мониторинга для целей Положения, как правило, выступают конкретные субъекты хозяйствования. Соответственно, к участникам мониторинга (субъектам его проведения) относятся контролирующие (надзорные) органы. С учетом изложенных выше подходов концепция проведения мониторинга должна быть уточнена по ряду позиций: определение его понятия; цель, задачи и принципы; перечень объектов мониторинга; система его элементов, этапов и операций; классификация субъектов и видов мониторинговой деятельности.

Этапы мониторинга

С учетом перечисленных элементов проведение мониторинга предполагает следующие этапы:

• подготовительная стадия, в ходе которой определяются методологические основы проведения мониторинга, распределяются обязанности его участников, устанавливаются направления исследования и способы достижения поставленной цели, собирается информация об объекте исследования (на данной стадии мониторинга осуществляются: постановка и конкретизация цели, задач мониторинга, выбор его вида, корректировка методологии его проведения; определение объекта мониторинга; установление круга субъектов мониторинга, их полномочий по проведению мониторинговых исследований, определение должностных лиц, ответственных за его проведение (выбор исполнителей); определение источников информации, подлежащей анализу в ходе мониторинга; разработка и утверждение плана (программы) проведения мониторинга; сбор первичной и вторичной информации об объекте исследования). Сбор информации включает получение официальных фактических и статистических данных, в т.ч. путем затребования документов, использования результатов предыдущих проверок, экспертиз, рассмотрения обращений и т.д. (неофициальная информация включает публикации в средствах массовой информации, неофициальные издания (книги, брошюры, отчеты, исследования и др.), материалы интернет-сайтов и т.д.);

• стадия проведения мониторинга (основная стадия), в ходе которой осуществляется оценка эффективности фактического состояния и условий деятельности объектов мониторинга на предмет соответствия требованиям законодательства;

• заключительная стадия мониторинга охватывает обобщение выводов по результатам проведенных мониторинговых исследований (на основе полученных в ходе мониторинга итоговых данных формулируются предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности и выводы об эффективности деятельности объекта мониторинга, отмечаются выявленные недостатки, резюмируются проблемы, оформление результатов мониторинговых исследований (форма отчета о мониторинге определяется на подготовительной стадии и может выражаться в докладах, справках, заключениях, отчетах, аналитических записках и т.д.), направление результатов проведенного мониторинга адресатам, установленным в плане (программе) на подготовительной стадии.

Проведение мониторинга

Что должно быть указано в решении о проведении мониторинга

Решение о проведении мониторинга в плановом порядке принимается руководителем контролирующего (надзорного) органа при утверждении плана работы данного органа. Решение о проведении мониторинга во внеплановом порядке принимается, как правило, на основании внутреннего служебного документа, подготавливаемого структурным подразделением, у которого возникла необходимость в проведении мониторинга. В решении о проведении мониторинга возможно указание следующих реквизитов: дата и номер решения; должности, фамилии и инициалы лиц, проводящих мониторинг; срок проведения мониторинга (даты начала и окончания); наименование (фамилия, имя, отчество) субъекта (при отсутствии наименования у обособленного подразделения - адрес его места нахождения), местонахождение (место жительства) и подчиненность (при наличии); место проведения мониторинга (торговый зал, рынок и т.д.); тема проводимого мониторинга (вопросы, подлежащие изучению) и т.д.

Права и обязанности сторон при проведении мониторинга

По общему правилу доступ проверяющих при проведении проверки на территорию или в помещение проверяемого субъекта осуществляется при предъявлении ими двух документов: служебного удостоверения и предписания на проведение проверки (в отношении объектов, допуск на которые ограничен в соответствии с законодательством, - иных документов, предусмотренных законодательством для допуска на объекты). В этой связи проверяемый субъект вправе отказать в допуске проверяющих на свои территории (в помещения): при отсутствии у них предписания, служебных удостоверений, документов, необходимых для посещения объектов с ограниченным допуском; при отказе проверяющих внести необходимые сведения в книгу учета проверок; по истечении срока проверки, предусмотренного в предписании. В то же время при проведении мониторинга должностные лица контролирующих (надзорных) органов вправе входить на территорию и (или) объекты субъекта, являющиеся общедоступными (на иные территорию и (или) объекты - с согласия субъекта), т.е. без предъявления предписания на проведение проверки и записи в книгу учета проверок (возможно предъявление служебного удостоверения в случае сообщения субъекту о проведении мониторинга и копии решения о проведении мониторинга при ее наличии). К общедоступным объектам относятся магазины, рынки, выставки и др., т.е. те объекты, в которые осуществляется свободный доступ без каких-либо ограничений (отсутствует охрана, пропускной режим и т.д.).

Кроме того, при проведении мониторинга должностные лица контролирующих (надзорных) органов вправе использовать доступные средства глобальной компьютерной сети Интернет, видео- и телекоммуникационные ресурсы дистанционного контроля (надзора) в отличие от использования при проведении проверки технических средств, в т.ч. аппаратуру, осуществляющую звуко- и видеозапись, кино- и фотосъемку, ксерокопирование, устройства для сканирования документов, идентификаторы скрытых изображений, для контроля (надзора) за соблюдением законодательства, сбора и фиксации доказательств, подтверждающих факты правонарушений.

Оформление результатов мониторинга: действия сторон

Составление и вручение итогового документа

Процедура составления и вручения итогового документа по результатам проведенного мониторинга в случае, если в ходе мониторинга на территории и (или) объектах субъекта нарушений (недостатков), не создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, не обнаружено, включает подготовку и направление письменных рекомендаций (с указанием в них срока устранения недостатков или нарушений), которые либо составляются сразу и вручаются под роспись субъекту мониторинга, либо при необходимости их дополнительной проработки (сложности подготовки) могут быть направлены в течение 2 рабочих дней с момента окончания мониторинга или принятия решения руководителем (его заместителем) контролирующего (надзорного) органа о направлении рекомендаций, т.е. решение о направлении рекомендаций может быть принято и позже (независимо от момента окончания мониторинга). Аналогичный подход можно применить и в случае отказа субъекта от получения рекомендаций - субъект также будет считаться ознакомленным надлежащим образом с рекомендациями, а рекомендации - полученными по истечении 3 дней со дня направления по почте заказным письмом с уведомлением.

Порядок устранения нарушений

Субъект, получивший рекомендации контролирующего (надзорного) органа по устранению выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков), вправе добровольно устранить указанные в них нарушения (недостатки) и проинформировать об этом контролирующий (надзорный) орган в установленный им срок. При добровольном устранении субъектом выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков) в установленный контролирующим (надзорным) органом срок данным органом не применяются меры ответственности в отношении субъекта и (или) его должностных лиц, за исключением случаев повторного выявления нарушений (недостатков), выявленных этим контролирующим (надзорным) органом при проведении предыдущего мониторинга. В случае отказа от добровольного устранения нарушений (недостатков) (невыполнения рекомендаций в установленный срок, повторного выявления недостатков или нарушений) контролирующий (надзорный) орган может применить в установленном законодательством порядке меры административной ответственности в отношении субъекта и (или) его должностных лиц. При этом возможно назначение внеплановой проверки в соответствии с подп.9.1 п.9 Указа Президента РБ от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее - Указ № 510).

Внимание! Угроза национальной безопасности

Порядок составления и вручения итогового документа по результатам проведенного мониторинга в случае, если в ходе мониторинга на территории и (или) объектах субъекта обнаружены нарушения, создающие угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, подразумевает вынесение письменного требования (предписания) о приостановлении (запрете) деятельности субъекта, цехов (производственных участков), оборудования, производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств, которое выносится в порядке, установленном в частях первой или второй п.74 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом № 510. В требовании (предписании) целесообразно указать существо нарушения, время, место и обстоятельства его совершения, пункт, часть, статью нормативного правового акта, требования которого нарушены, а также иные обстоятельства, явившиеся основанием для вынесения предписания; срок приостановления (запрета) и срок информирования об устранении нарушений, повлекших приостановление (запрет).

Если нарушения невозможно устранить в срок…

При наличии объективных обстоятельств, не позволивших устранить нарушения, указанные в требовании (предписании), в установленные в нем сроки, по заявлению субъекта, поданному до дня истечения указанных сроков с указанием причин, препятствующих устранению нарушений в установленные сроки, уполномоченным должностным лицом контролирующего (надзорного) органа может быть принято решение о переносе сроков устранения нарушений. При необходимости уполномоченным должностным лицом контролирующего (надзорного) органа возможно вынесение решения о полной либо частичной отмене требования (предписания), уменьшении срока приостановления (запрета) и (или) срока информирования об устранении нарушений, повлекших приостановление (запрет), которые также могут быть направлены заказным письмом с уведомлением.

Об устранении нарушений, повлекших приостановление (запрет) деятельности субъекта, цехов (производственных участков), оборудования, производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств, субъект в пределах срока, установленного в требовании (предписании), должен письменно сообщить контролирующему (надзорному) органу, вынесшему это требование (предписание). Уполномоченное должностное лицо контролирующего (надзорного) органа не позднее 2 рабочих дней со дня получения уведомления должно принять решение о возобновлении деятельности субъекта, цехов (производственных участков), оборудования, производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств (если срок приостановления (запрета), установленный в требовании (предписании), не истек), либо возможно проведение повторного мониторинга, по итогам которого не позднее 2 рабочих дней со дня его окончания может быть вынесено решение о возобновлении деятельности проверяемого субъекта, цехов (производственных участков), оборудования, производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств (если срок приостановления (запрета), установленный в требовании (предписании), не истек). Продление срока действия приостановления (запрета) деятельности субъекта, цехов (производственных участков), оборудования, производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств возможно только в судебном порядке.

Оформление аналитической (информационной) записки

Решение по результатам мониторинга

По результатам мониторинга должностным лицом контролирующего (надзорного) органа оформляется аналитическая (информационная) записка, на основании которой руководитель (его заместитель) этого контролирующего (надзорного) органа вправе принять одно из следующих решений:

• учесть результаты мониторинга, не выявившего несоответствия требованиям законодательства в деятельности субъекта;

• направить в адрес субъекта рекомендации по устранению выявленных нарушений (недостатков), если такие нарушения (недостатки) обнаружены, но рекомендации по их устранению не выносились;

• применить в установленном законодательством порядке меры ответственности в отношении субъекта и (или) его должностных лиц в случае невыполнения субъектом рекомендаций об устранении выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков) либо повторного выявления нарушений (недостатков), установленных в ходе предыдущего мониторинга.

В аналитической (информационной) записке возможно указание следующих реквизитов: наименование (фамилия, имя, отчество) субъекта (при отсутствии наименования у обособленного подразделения - адрес его места нахождения), местонахождение (место жительства) и подчиненность (при наличии); перечень вопросов, по которым проводился мониторинг; сведения о методах и способах проведения мониторинга; результаты исследований по каждому вопросу с описанием выявленных нарушений (недостатков); предложения по принятию мер реагирования. К аналитической (информационной) записке могут прилагаться документы, имеющие отношение к изучаемым вопросам. Решение руководителя (его заместителя) контролирующего (надзорного) органа может быть принято в виде резолюции на аналитическую (информационную) записку.

Если нарушения не устранили - ждите проверку!

В случае неустранения субъектом выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков) руководитель (его заместитель) контролирующего (надзорного) органа (кроме территориального органа, структурного подразделения, подчиненной организации) может назначить внеплановую проверку в соответствии с подп.9.1 п.9 Указа № 510, а руководитель (его заместитель) контролирующего (надзорного) органа, являющегося территориальным органом, структурным подразделением, подчиненной организацией, вправе внести уполномоченному должностному лицу предложение о назначении внеплановой проверки в соответствии с подп.9.1 п.9 Указа № 510. В случае применения мер административной ответственности необходимо учитывать то, что состав административного правонарушения в рассматриваемой ситуации образует не отказ субъекта от выполнения (невыполнение в установленный срок) решения (документа в форме рекомендаций) контролирующего (надзорного) органа, а непосредственно то нарушение, которое было выявлено в ходе мониторинга и послужило основанием для вручения (направления) субъекту рекомендаций.

Координация проведения мониторинга

В целях необоснованного назначения и проведения мониторинговых исследований руководители республиканских органов государственного управления, иных государственных организаций, подчиненных Правительству РБ, органов Комитета государственного контроля, Генеральной прокуратуры, Национального банка, Высшего Хозяйственного Суда, Управления делами Президента РБ, Национального статистического комитета, Национальной академии наук Беларуси, областных и Минского городского исполнительных комитетов, Государственной инспекции охраны животного и растительного мира при Президенте РБ, Государственного комитета судебных экспертиз, Оперативно-аналитического центра РБ, Национальной государственной телерадиокомпании, республиканских государственно-общественных объединений обеспечивают учет результатов и координацию деятельности по проведению мониторинга, осуществляемого данными органами, а также их территориальными органами, структурными подразделениями, подчиненными организациям путем отражения сведений об их результатах в ведомственной отчетности.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2018 г. в Указ № 510 на основании Указа Президента РБ от 16.10.2017 № 376 внесены изменения и дополнения.

28.03.2014

Александр Денисевич, кандидат юридических наук