Материал помещен в архив

КОММЕНТАРИЙ
к Правилам работы архивов государственных органов и иных организаций, утвержденным постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 24.05.2012 № 143. Новые правила работы архивов

Общие положения

Постановлением Минюста РБ от 24.05.2012 № 143 (далее - постановление № 143) утверждены Правила работы архивов государственных органов и иных организаций (далее - Правила) (опубликованы на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь 8 августа 2012 г. и с этой даты вступили в законную силу).

До утверждения Правил юридические лица страны руководствовались нормами Основных правил работы архивов центральных органов государственной власти и управления, учреждений, организаций и предприятий Республики Беларусь, утвержденных решением коллегии Госкомархива РБ от 30.04.1997 № 5 (далее - Основные правила).

Хотя Основные правила были включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь 24 августа 2001 г., их юридический статус на протяжении всего периода их действия оставался достаточно неопределенным, так как они в свое время не прошли обязательную юридическую экспертизу в Министерстве юстиции РБ (далее - Минюст). После вступления в силу в 2000 г. Закона РБ от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее - Закон о нормативных правовых актах), который четко определил виды нормативных правовых актов Республики Беларусь, порядок их утверждения, прохождения юридической экспертизы и официального опубликования, необходимость переработки Основных правил стала очевидной.

Естественно, что с принятием постановления № 143 Основные правила утратили свою силу. Обратим внимание, что в указанном постановлении ничего не говорится о признании утратившими силу Основных правил именно в силу сложившейся юридической ничтожности этого документа.

При разработке Правил использовались не только действовавшие на тот момент Основные правила, но и достижения советской архивной науки (в частности, Основные правила работы ведомственных архивов СССР 1986 г.), а также передовой зарубежный опыт. Еще одна задача, которая стояла перед разработчиками Правил, - максимально унифицировать содержащиеся в них требования с положениями Правил работы государственных архивов Республики Беларусь, утвержденных постановлением Белкомархива от 25.11.2005 № 7 (далее - Правила-2005), с целью обеспечения единства и преемственности при выполнении архивных работ в государственных архивах и архивах организаций.

Первоначальный проект Правил был подготовлен еще в 2009 г., однако его утверждение в качестве нормативного правового акта Республики Беларусь было отложено в связи с начавшейся в то время подготовкой нового архивного закона. Такой подход позволил построить новые Правила с учетом правовых норм и терминологии нового архивного закона.

Правила разработаны на основании ст.6 Закона РБ от 25.11.2011 № 323-З «Об архивном деле и делопроизводстве в Республике Беларусь» (далее - Закон об архивном деле), которой определено, что государственное регулирование и управление в сфере архивного дела и делопроизводства включает в себя установление единых принципов организации архивного дела и делопроизводства, накопления, хранения, учета и использования документов Национального архивного фонда Республики Беларусь (далее - НАФ), создания и деятельности архивов и осуществление контроля за соблюдением этих принципов, комплектования архивов государственных органов и иных организаций. Фактически все эти направления получили отражение в Правилах.

Государственное регулирование и управление в сфере архивного дела и делопроизводства наряду с Президентом РБ, Советом Министров РБ осуществляется республиканским органом управления в сфере архивного дела и делопроизводства, функции которого в настоящее время выполняет Минюст (ст.6 Закона об архивном деле). В структуре центрального аппарата данного министерства на правах юридического лица действует Департамент по архивам и делопроизводству, на который и была возложена обязанность по переработке нормативных правовых актов Республики Беларусь в соответствии с требованиями нового архивного закона. Поэтому Правила были утверждены постановлением Минюста, в компетенции которого находится нормативное регулирование соответствующих вопросов.

Как указано в п.1 Правил, они устанавливают порядок работы архивов государственных органов и иных организаций Республики Беларусь. Это означает, что действие Правил распространяется на все организации Республики Беларусь независимо от формы собственности и ведомственной подчиненности. В отношении представительств иностранных организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Республики Беларусь, Правила распространяются лишь в части установления требований по организации накопления, хранения, учета и использования образующихся в процессе их деятельности документов по личному составу работников этих представительств.

Правила регулируют вопросы работы с документами на бумажных носителях и в основном ориентированы на управленческую документацию (организационно-распорядительную, финансовую, бухгалтерскую, статистическую и др.). Вопросы работы со специальной документацией (научно-технической, аудиовизуальной), документацией в электронном виде, а также документами, образовавшимися на протяжении жизни граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства (их семьи, рода), регламентируются специальными нормативными правовыми актами. В частности, при работе с такого рода документацией архивам организаций необходимо руководствоваться следующими актами законодательства:

• Правилами работы с научно-технической документацией в организациях Республики Беларусь, утвержденными постановлением Комитета по архивам и делопроизводству при Совете Министров РБ от 06.11.2003 № 38;

• Инструкцией о порядке организации работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций, утвержденной постановлением Минюста РБ от 11.05.2012 № 120;

• Инструкцией о порядке проведения экспертизы ценности и передачи на постоянное хранение документов в электронном виде и информационных ресурсов, утвержденной постановлением Минюста РБ от 11.05.2012 № 121;

• Инструкцией о порядке доступа к архивным документам, содержащим сведения, относящиеся к личной тайне граждан, утвержденной постановлением Минюста РБ от 24.05.2012 № 132, и др.

В то же время положения Правил в части общих норм (организация планирования и отчетности, организация труда, научная и методическая работа, публикационная деятельность) распространяются на все архивы организаций безотносительно состава хранящихся (подлежащих хранению) в них документов.

Следует обратить внимание, что в соответствии с требованиями нормотворческой техники из Правил исключены нормы общего характера, раскрывающие содержание понятия НАФ, состав его государственной и негосударственной частей, суть понятия государственного управления НАФ и архивами, организацию государственного контроля за обеспечением сохранности, учета и использования архивных документов и т.п. Все эти положения урегулированы Законом об архивном деле и не должны дублироваться в акте, имеющем по сути своей подзаконный характер.

Таким образом, Правила, несмотря на их комплексный характер, следует применять творчески с учетом положений иных актов законодательства Республики Беларусь в сфере архивного дела и делопроизводства.

Изменения в структуре документа

Некоторые изменения коснулись структуры Правил по сравнению с ранее действовавшими правовыми актами в этой сфере. Так как работа архива начинается с правового оформления его организационных основ, в Правилах главы, касающиеся основных задач и функций архива, организации его работы, были вынесены в начало текста и объединены в разделе «Общие положения».

Несмотря на то что вопросы обеспечения сохранности архивных документов по-прежнему остаются приоритетными для системы органов архивного дела и делопроизводства и государственных архивных учреждений нашей страны, при подготовке Правил было принято решение выстроить более четкую логическую цепочку выполнения работ по научно-технической обработке документов в организации. В применявшихся ранее правовых актах СССР и Республики Беларусь между разделом, посвященным подготовке и порядку передачи дел в архив организации, и разделом по составлению и оформлению сводных описей дел вклинивались разделы, регулирующие вопросы обеспечения сохранности документов и классификации документов архива.

В Правилах систематизация разделов изменена: после раздела IV «Подготовка и передача дел в архив организации. Уничтожение документов с истекшими сроками хранения» сразу следует раздел V «Составление и оформление сводных и законченных описей дел».

По мнению автора, это должно существенно облегчить работу специалистов с Правилами, так как позволяет пошагово проследить всю логическую последовательность действий по передаче дел из структурных подразделений в архив организации и их описанию в нем, начиная от составления описей дел структурных подразделений и заканчивая составлением сводных описей дел уже непосредственно в архиве организации. Учитывая общность требований к составлению описей дел структурных подразделений и сводных описей дел, большого количества взаимных отсылочных норм, содержащихся в обоих этих разделах, новая структура Правил позволит облегчить работникам архивов организаций поиск необходимых правовых норм.

Еще одной особенностью Правил является то, что из них исключены нормы, регламентирующие вопросы работы с документами личного происхождения в архиве организации. Согласно положениям п.3 Правил особенности работы архивов организаций с документами, образовавшимися на протяжении жизни граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства (их семьи, рода) либо приобретенными ими на законных основаниях и находящимися в их собственности, регулируются актами законодательства Республики Беларусь. В настоящее время в Республике Беларусь действует лишь 1 акт законодательства, регулирующий соответствующие правоотношения, - Закон об архивном деле, ст.10 которого установлено, что документы, образовавшиеся на протяжении жизни граждан (их семьи, рода), включаются в состав НАФ по решению государственных архивных учреждений на основании экспертизы их ценности, проводимой государственными архивными учреждениями. Порядок проведения такой экспертизы закреплен в Правилах-2005.

Безусловно, комплектование архивов организаций документами личного происхождения - один из важных аспектов их деятельности, в связи чем в действовавших ранее Основных правилах ему был посвящен отдельный раздел. Однако после вступления в силу Закона об архивном деле комплектование архивов организаций документами личного происхождения стало возможным только после принятия соответствующего решения государственным архивом. С учетом этого обстоятельства специфику приема на хранение в архив такого рода документов, их описания и организации учета невозможно детально отразить даже в таком комплексном правовом акте, как Правила. Как считает автор, в перспективе не исключена возможность разработки отдельного нормативного правового акта или методического документа, достаточно детально регламентирующего соответствующие вопросы.

Организационно-правовые аспекты создания и деятельности архивов организаций

В первую очередь рассмотрим правовые вопросы создания и организации деятельности архивов организаций, которые нашли отражение в Правилах либо, наоборот, оказались в недостаточной степени урегулированы в них.

Частью третьей ст.12 Закона об архивном деле определено, что в целях накопления, хранения, учета и использования архивных документов государственные органы, иные организации создают архивы. Таким образом, архивным законом впервые закреплена норма прямого действия, обязывающая каждую организацию создавать архив. В этом контексте Правила приобретают особую актуальность: в них учтены все особенности создания и деятельности архивов как государственных, так и негосударственных организаций, организаций, являющихся источниками комплектования государственных архивов, и организаций, таковыми источниками не являющихся.

В то же время Законом об архивном деле и Правилами не определено, могут ли организации создавать отдельные архивы своих структурных подразделений с правами юридического лица, а также обособленных подразделений, не являющихся юридическими лицами. Примерами структурных подразделений организаций с правами юридического лица являются департаменты, действующие в структуре министерств и государственных комитетов (например, Департамент по архивам и делопроизводству Министерства юстиции РБ является структурным подразделением центрального аппарата Минюста с правами юридического лица (примечание 1)). В свою очередь примерами обособленных подразделений являются филиалы и представительства юридических лиц, которые в соответствии со ст.50 Гражданского кодекса РБ (далее - ГК) юридическими лицами не являются.

Как было отмечено выше, Правила устанавливают порядок работы архивов государственных органов, иных организаций Республики Беларусь. Правилами не определено (хотя изначально такие положения в проекте присутствовали), что их нормы распространяются и на деятельность архивов структурных подразделений организаций с правами юридического лица, а также обособленных подразделений, не являющихся юридическими лицами. В то же время отсутствие соответствующих норм в Правилах не означает, что в таких подразделениях не могут создаваться свои архивы. Исходя из положений Закона об архивном деле, организации (их руководители) самостоятельно решают вопрос о целесообразности создания архивов в указанных выше структурных подразделениях. В случае если организация является источником комплектования государственного архива, такое решение должно приниматься по согласованию с соответствующим государственным архивом. Данный вывод подтверждается положениями п.181 Правил, которым установлено, что отнесение обособленного подразделения или структурного подразделения с правами юридического лица к категории фондообразователей осуществляется архивом организации, а в организации, являющейся источником комплектования государственного архива, - соответствующим государственным архивом.

Возможность создания организацией более одного архива подтверждается также положениями п.4 Правил, в котором отмечено, что в зависимости от состава документов, подлежащих хранению в архиве, организации могут создавать отдельные архивы управленческой документации, научно-технической документации, аудиовизуальной документации, документации на электронных носителях.

Соответственно в случае если организацией будет принято решение о создании отдельного архива структурного подразделения с правами юридического лица либо отдельного архива обособленного подразделения, не являющегося юридическим лицом, то такой архив должен будет руководствоваться в своей деятельности нормами рассматриваемых Правил.

Следует обратить внимание, что в Правилах не применяется термин «ведомственный архив», который присутствовал в ранее действовавших Основных правилах и означал архив государственного органа, иной государственной организации. Это обусловлено тем, что согласно ст.13 Закона об архивном деле архив, создаваемый в любой организации независимо от ее формы собственности, называется архивом организации.

Соответственно из Правил исключены и формы, в которых организации могут создавать архивы. В Основных правилах (п.14.1) перечислялись следующие формы, в которых организации могли создавать свои архивы:

• центральный отраслевой архив;

• центральный архив министерства (системы, объединения);

• объединенный ведомственный архив;

• архив, являющийся учреждением;

• архив, являющийся структурным подразделением или частью структурного подразделения организации.

В настоящее время согласно части первой ст.13 Закона об архивном деле такие формы архивов, как центральный отраслевой архив, центральный архив министерства (системы, объединения), объединенный ведомственный архив попадают под обобщающее понятие «объединенный архив», а архив, являющийся учреждением, архив, являющийся структурным подразделением или частью структурного подразделения организации, охватываются понятием «архив организации».

Таким образом, в зависимости от компетенции и функций организации могут создаваться архивы в виде архивов организаций и (или) объединенных архивов.

Ни Закон об архивном деле, ни Правила не содержат определений понятий «архив организации» и «объединенный архив». В то же время при подготовке Закона об архивном деле и Правил их разработчики исходили из следующих определений данных понятий:

архив организации - организация или структурное подразделение организации, осуществляющее прием, хранение, учет и использование архивных документов данной организации и ее предшественников;

объединенный архив - организация или структурное подразделение организации, осуществляющее прием, хранение, учет и использование архивных документов нескольких организаций независимо от их формы собственности, отраслевой принадлежности (подчиненности) и территориальной расположенности в соответствии со списком организаций - источников комплектования архива.

Предложение дать соответствующие определения данным терминам в Правилах Минюстом поддержано не было. По его мнению, определение видов и разновидностей архивов является сферой регулирования Закона об архивном деле, а выбор форм, в которых организации создают архивы, является исключительной компетенцией этих организаций. Тем не менее на основе вышеприведенных определений можно сделать вывод, что архив организации создается, как правило, в форме структурного подразделения организации и действует в соответствии с положением о нем. При незначительном объеме архивных документов архив организации может создаваться как подразделение в составе службы документационного обеспечения управления (далее - служба ДОУ), хотя соответствующая норма также не нашла отражения в Правилах.

Объединенный архив, в свою очередь, может иметь статус как структурного подразделения организации (в этом случае разрабатывается положение об архиве), так и самостоятельного учреждения (в этом случае разрабатывается устав архива). Независимо от этого объединенный архив может создаваться в форме центрального отраслевого архива, центрального архива министерства и других формах.

Наиболее распространенной в практике разновидностью объединенного архива является центральный архив - организация или структурное подразделение организации, осуществляющее прием, хранение, учет и использование архивных документов организации, организаций непосредственного подчинения и при необходимости других подчиненных (входящих в состав, систему) организаций независимо от их подчиненности и территориальной расположенности в соответствии со списком организаций - источников комплектования архива.

Следует отметить, что количество организаций, участвующих в создании объединенного архива, законодательством Республики Беларусь не ограничивается. Например, объединенный архив могут создать 2 организации негосударственной формы собственности.

Хотя при определении сферы действия Правил в главе 1 «Общие положения» не указано, что они распространяются непосредственно на порядок работы объединенных архивов, последние должны будут руководствоваться ими в своей деятельности де-факто. Это подтверждается в т.ч. содержанием п.6 Правил, в соответствии с которым архив организации составляет и ежегодно уточняет список организаций - источников комплектования по форме согласно приложению 1 к Правилам (для объединенного архива).

Нельзя не отметить, что в Правилах раздел, посвященный правовому статусу и организации работы архивов, оказался несколько урезанным. В частности, существенным недостатком Правил следует признать то, что из них исключены нормы, устанавливающие обязательность согласования устава архива организации (положения о нем) с государственным архивом (для организаций, являющихся источниками комплектования государственных архивов) или с вышестоящей организацией (для организаций, не являющихся такими источниками). По мнению Минюста, подобное согласование подпадает под действие Закона РБ от 28.10.2008 № 433-З «Об основах административных процедур» (примечание 2), в связи с чем регулирование соответствующих правоотношений не относится к его компетенции. Вместе с тем для качественной организации работы архива организации подобное согласование представляется целесообразным и, по мнению автора, может осуществляться в рабочем порядке по взаимной договоренности архива организации с государственными архивами.

В связи с тем что в Правила не включено примерное положение об архиве учреждения, организации, предприятия, ранее содержащееся в приложении к утратившим силу Основным правилам, некоторые организации могут столкнуться с определенными трудностями при разработке устава архива организации (положения о нем). Поэтому при разработке соответствующего локального нормативного правового акта в первую очередь необходимо руководствоваться нормами главы 2 Правил, в которой определены основные задачи, функции и права архива организации. Безусловно, не стоит забывать, что в устав архива (положение о нем) должны быть также включены глава или пункт (пункты), в которых будет определен состав документов, поступающих на хранение в архив организации. Что же касается ответственности работников архива, то данные положения целесообразно отражать в должностных инструкциях работников.

Одним из наиболее актуальных вопросов организационно-правового обеспечения деятельности архивов является определение штатной численности их работников, а также установление норм затрат труда на выполняемые в архиве работы.

Пунктами 10-12 Правил установлено, что архив организации обеспечивается необходимыми помещением (помещениями), оборудованием и кадрами, а работа архива организации осуществляется на плановой основе. План работы должен состоять из разделов, соответствующих основным направлениям работы архива организации, и включать наименования конкретных видов работ, единицы их измерения, объем работ, бюджет рабочего времени, сроки исполнения и состав исполнителей. При разработке плана работы и определении бюджета рабочего времени должны использоваться нормативы времени на работы, выполняемые работниками архивов организаций, утвержденные в установленном порядке.

В настоящее время при определении штатной численности работников архива и расчете бюджета рабочего времени необходимо руководствоваться постановлением Минтруда и соцзащиты РБ от 22.03.2010 № 45 «Об утверждении Межотраслевых нормативов времени на работы, выполняемые работниками архивов организаций». Следует отметить, что указанные Межотраслевые нормативы не являются актом законодательства Республики Беларусь и носят рекомендательный характер. При отсутствии в них определенных видов работ архивы организаций могут использовать также Нормы времени и выработки на основные виды работ, выполняемые в государственных архивах Республики Беларусь, утвержденные приказом Председателя Комитета по архивам и делопроизводству при Совете Министров РБ от 29.09.2005 № 43.

Новой в Правилах является норма об обязательности составления в организациях, являющихся источниками комплектования государственных архивов, такого документа, как паспорт архива организации (п.16), который должен составляться ежегодно по форме, установленной в приложении 4 к Правилам, в 2 экземплярах.

В то же время из Правил исключена присутствовавшая в его первоначальном проекте норма, согласно которой организации - источники комплектования государственных архивов обязаны представлять паспорт архива 1 раз в 2 года в соответствующий государственный архив. Против соответствующей нормы выступил Минюст, аргументируя это тем, что закрепление в Правилах нормы о представлении экземпляра паспорта архива организации в государственный архив будет являться установлением новой формы дополнительной ведомственной отчетности. Возможность установления такой отчетности ограничена Указом Президента РБ от 02.03.2011 № 95 «О некоторых вопросах сбора информации, не содержащейся в государственной статистической отчетности».

Паспорт архива организации необходим государственным архивам для осуществления контроля за состоянием и сохранностью документов в организациях, являющихся их источниками комплектования, а также для определения объемов хранящихся в них документов, подлежащих приему в государственные архивы как в ближайшей, так и более отдаленной перспективе. Это, с одной стороны, позволяет им планировать свою деятельность по комплектованию архивными документами, оперативно решать вопросы выделения дополнительных площадей и т.п., с другой - владение такой информацией позволяет государственным архивам оказывать помощь архивам организаций в решении их профессиональных вопросов, связанных с выделением помещений и дополнительных площадей под архивохранилища, оснащением их необходимым оборудованием, своевременным проведением научно-технической обработки документов, созданием иных условий для надлежащего хранения архивных документов. Поэтому отсутствие в Правилах нормы, обязывающей архивы организаций, являющихся источниками комплектования государственных архивов, представлять последним экземпляр паспорта, может стать существенной проблемой как для государственных архивов, так и для архивов самих организаций. Вместе с тем законодательство не запрещает архивам организаций представлять 1 экземпляр своего паспорта в государственный архив, источником комплектования которого они являются, в рабочем порядке (по устной договоренности). Именно по этой причине п.16 Правил установлено, что паспорт архива организации составляется в 2 экземплярах: предполагается, что 1 экземпляр паспорта будет оставаться в архиве организации, а другой будет передаваться в государственный архив.

Делопроизводство и комплектование архива организации

Достаточно детальное отражение в Правилах получили вопросы, находящиеся на стыке делопроизводства и архивного дела (так называемые архивоведческие аспекты в делопроизводстве).

При этом в Правила включен ряд разделов и глав, в некоторой степени дублирующих главы, содержащиеся в Инструкции по делопроизводству в государственных органах, иных организациях, утвержденной постановлением Минюста РБ от 19.01.2009 № 4 (далее - Инструкция по делопроизводству). В частности, и в Правилах, и в Инструкции по делопроизводству содержатся требования к составлению номенклатур дел, формированию дел, экспертизе ценности документов, оформлению дел при подготовке к передаче на хранение в архив организации, составлению описей дел структурных подразделений организации, порядку передачи дел в архив организации, уничтожению документов и дел с истекшими сроками хранения. Сразу же отметим, что такие дублирующие нормы не противоречат друг другу и не должны вызывать сложности при их применении на практике у работников архивов и служб ДОУ. В Правилах соответствующие нормы раскрыты более подробно, а в ряде случаев конкретизированы и уточнены.

К примеру, в п.46 Правил включена отдельная часть, определяющая особенности формирования в дела организационных документов. Согласно ее положениям организационные документы (уставы, положения, инструкции, штатные расписания и др.) должны формироваться в отдельные дела независимо от способа их утверждения (ранее соответствующая норма в правовых актах отсутствовала). В то же время Правила допускают формировать организационные документы, утвержденные распорядительными документами, в дела вместе с указанными документами как приложения к ним (соответствующая норма закреплена в Инструкции по делопроизводству).

В части четвертой п.46 Правил несколько изменен и расширен состав приказов и распоряжений по личному составу, которые должны группироваться в отдельные дела в зависимости от сроков их хранения:

• о приеме (назначении на должность), переводе, перемещении, увольнении (освобождении от должности), награждении, поощрении, премировании, продлении трудовых договоров (контрактов), заключении новых трудовых договоров (контрактов), переводе на контрактную форму найма, установлении надбавок, доплат, временном заместительстве, присвоении квалификационных категорий, разрядов, классов, длительных (более месяца) служебных командировках в пределах Республики Беларусь и за границу, предоставлении социальных отпусков, изменении фамилии, собственного имени, отчества работников;

• о предоставлении трудовых отпусков, отзыве из трудового отпуска, наложении дисциплинарных взысканий, назначении дежурных, служебных командировках в пределах Республики Беларусь и за границу, оказании материальной помощи, направлении на повышение квалификации (переподготовку, стажировку).

Закрепление соответствующих изменений и дополнений в части четвертой п.46 Правил обусловлено нормами п.21 нового перечня типовых документов Национального архивного фонда Республики Беларусь, образующихся в процессе деятельности государственных органов, иных организаций и индивидуальных предпринимателей, с указанием сроков хранения, установленного постановлением Минюста РБ от 24.05.2012 № 140 (далее - постановление № 140). Впрочем, аналогичное изменение необходимо будет в ближайшее время внести и в п.172 Инструкции по делопроизводству.

Существенно по сравнению с Инструкцией по делопроизводству и действовавшими ранее Основными правилами дополнены в Правилах главы, регулирующие организацию и проведение экспертизы ценности документов и дел. Так, в них впервые нормативно закреплены принципы проведения экспертизы ценности документов и дел (п.48 Правил), определены этапы проведения экспертизы (в делопроизводстве и в архиве, п.51 Правил) и др.

Однако основное внимание при анализе требований к проведению экспертизы ценности документов и дел, установленных Правилами, следует обратить на пп.55 и 56, в которых отражены основные задачи и функции экспертной комиссии организации (далее - ЭК). В частности, п.55 определено, что основными задачами ЭК являются организация и проведение экспертизы ценности документов и дел при составлении номенклатуры дел, а также организация и проведение экспертизы ценности документов и дел, завершенных делопроизводством. Пунктом 56 установлено, что одной из основных функций ЭК организации является определение сроков хранения документов и дел.

Таким образом, в Правилах впервые закреплена норма прямого действия, устанавливающая, что определение сроков хранения документов и дел, образовавшихся в деятельности организации, является исключительной компетенцией этой организации и действующей в ней ЭК. Исключение составляют организации, являющиеся источниками комплектования государственных архивов, ЭК которых должны согласовывать принятые по данному вопросу решения с соответствующими государственными архивами. При этом ЭК организаций должны руководствоваться действующими актами законодательства Республики Беларусь (в первую очередь упомянутым выше постановлением № 140), а также (при наличии) ведомственными перечнями документов с указанием сроков хранения или перечнями документов, образующихся в процессе деятельности негосударственных организаций и подчиненных им (входящих в состав, систему) организаций, с указанием сроков хранения. Соответственно, в случае если в перечнях не установлены сроки хранения тех или иных документов, образующихся в деятельности организации, то решение об установлении сроков хранения таких документов принимается ЭК организации самостоятельно (в организации, являющейся источником комплектования государственного архива, - по согласованию с соответствующим государственным архивом).

Важно! В случае обнаружения расхождений между положениями Правил и Инструкции по делопроизводству на практике руководствоваться необходимо положениями Правил. Это обусловлено нормами ст.10 Закона о нормативных правовых актах, согласно которым новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица).

Существенно переработан и дополнен в Правилах раздел V «Составление и оформление сводных и законченных описей дел». В нем впервые четко разграничены понятия «сводная опись дел», «годовой раздел сводной описи дел», «раздел описи дел», «подраздел описи дел», которые, как показала практика, часто вызывали проблемы и путаницу у работников архивов организаций. Правилами установлено, что документы за каждый год должны включаться в соответствующий раздел сводной описи дел, который оформляется по установленным правилам и утверждается как самостоятельный документ. Так как такие разделы должны составляться ежегодно (за исключением случая, о котором будет сказано ниже) и в них должны включаться документы, отложившиеся в делопроизводстве только за 1 год, такой раздел получил название годового раздела сводной описи. Годовые разделы, подкладываемые один за другим при сохранении валовой нумерации включенных в них заголовков дел, вместе формируют сводную опись. Совокупность годовых разделов, суммарное количество заголовков дел в которых достигло 4-значной цифры, соответственно, считается законченной сводной описью дел, после чего в архиве из следующих годовых разделов начинает формироваться новая сводная опись.

При установлении требований к формированию сводных описей дел разработчики Правил постарались максимально учесть особенности работы архивов небольших организаций. Для того чтобы годовые разделы не были слишком мелкими, а описью как одним из основных элементов научно-справочного аппарата архива организации было удобно пользоваться в дальнейшем, в Правила включена норма, согласно которой при незначительном объеме ежегодно образующихся дел, подлежащих включению в сводную опись (до 15 дел в год), раздел описи может составляться одновременно сразу за несколько лет, но не более чем за 5 лет (п.110 Правил). Естественно, такой раздел сводной описи уже не будет являться годовым, а сводная опись в данном случае будет формироваться не из годовых разделов, а из разделов описи, в которые будут включены документы, отложившиеся в делопроизводстве за 2, 3, 4 или 5 лет. Соответственно, при использовании хронологически-структурного или хронологически-функционального принципа построения описи обозначение года, за который документы включены в опись, будет являться подразделом соответствующего раздела описи, составленного за несколько лет.

Достаточно гибко Правила подходят к решению вопроса о количестве заголовков дел, которые могут быть включены в одну законченную опись (п.132). В Правилах сохранена существовавшая в ранее действовавших Основных правилах норма, согласно которой сводная опись дел считается законченной, если количество заголовков дел в ней достигло любого 4-значного числа (от 1 000 до 9 999). В то же время в Правила включена норма, согласно которой количество заголовков дел в законченной описи может быть менее 1 000 с учетом того, что заголовки дел, составляющие один годовой раздел сводной описи, должны быть включены в одну законченную опись. Кроме того, в Правилах закреплена норма, согласно которой сводная опись дел может считаться законченной независимо от количества заголовков дел, включенных в сводную опись при передаче дел в государственный архив, источником комплектования которого является организация, а также в случае ликвидации организации.

Данные новации, внесенные в Правила, обусловлены соображениями практической целесообразности и удобства при составлении сводных описей дел. Не следует забывать, что законченная опись является самостоятельным делом и оформляется по установленным требованиям, в т.ч. должно учитываться и максимальное количество листов в деле, которое не должно быть более 250 (при толщине дела до 4 см).

Слишком большое количество заголовков, включенных в одну сводную опись, приводит к увеличению физического объема дела и необходимости делить его на тома, что создает значительные сложности при нумерации листов в томах такой описи, составлении итоговых записей к каждому тому и законченной описи в целом, а также при учете описей и присвоении им номеров. Поэтому при обсуждении проекта Правил было принято решение отказаться от разбивки описей на тома и, не вводя ограничений по количеству заголовков дел, подлежащих включению в одну законченную опись, ввести ограничения по количеству листов такой описи.

Определенные новации внесены в Правила в части, касающейся составления сводных описей дел по личному составу. Прежде всего, существенно расширен перечень дел, подлежащих включению в опись дел по личному составу, установлены принципы их систематизации в ней. Правилами определено (п.165), что наряду с традиционно включаемыми в опись дел по личному составу приказами по личному составу, личными карточками работников, лицевыми счетами (расчетными листками) по начислению заработной платы работникам, личными делами работников и невостребованными трудовыми книжками в опись дел по личному составу должны также включаться:

1) документы заседаний аттестационных, квалификационных комиссий, комиссий по присвоению классов, конкурсных комиссий по замещению вакантных должностей, избранию на должности, иных комиссий по вопросам приема (назначения на должность), перевода, увольнения работников, исчисления размера заработной платы и т.п.;

2) документы об авариях, несчастных случаях на производстве, профессиональных заболеваниях;

3) документы об аттестации рабочих мест по условиям труда и подтверждающие занятость работников на работе с вредными и (или) опасными условиями труда.

Такого рода документы и ранее подлежали включению в сводную опись дел по личному составу, однако соответствующее требование не было нормативно закреплено. Отсутствие соответствующих положений в Основных правилах на практике часто приводило к тому, что соответствующие документы либо вовсе не включались в описи дел по личному составу, либо включались в описи дел временного (свыше 10 лет) хранения, в связи с чем их сохранность обеспечивалась в меньшей степени. При этом Правила не запрещают составлять и отдельные описи дел на документы аттестационных комиссий, личные дела работников и др., что целесообразно делать в том случае, если таких дел образуется в организации значительное количество.

Обратим внимание, что в Правилах впервые четко прописан порядок присвоения номеров описям дел. Как вытекает из положений пп.154, 164 и 217 Правил, нумерация описей дел постоянного, временного (свыше 10 лет) хранения и по личному составу осуществляется отдельно в пределах каждого вида описи. Номера сводным описям (их годовым разделам) присваиваются по листу фонда, при этом к номеру описи дел временного (свыше 10 лет) хранения добавляется условное обозначение «в», а к номеру описи дел по личному составу - «лс».

Стремясь сделать Правила максимально понятными и удобными в практическом применении, разработчики дополнили их значительным количеством примеров, в частности, иллюстрирующих порядок внесения в уже утвержденные описи дополнительно обнаруженных дел, составления новой итоговой записи к описи (ее разделу) (пп.118, 199) и др. Существенно уточнен порядок составления историко-архивной справки к годовым разделам описи и законченной описи (п.145 Правил).

В Правила включена новая форма акта об отсутствии дел (приложение 15). Такой акт должен составляться при передаче дел из структурных подразделений в архив организации в случае, если архивом обнаружено отсутствие дел, не включенных в справки структурных подразделений с изложением причин отсутствия необнаруженных дел, либо отсутствуют сами такие справки, либо отсутствуют дела, хотя их заголовки включены в описи дел структурных подразделений (п.113 Правил).

Присутствовавшая в Основных правилах форма акта о необнаружении дел, пути розыска которых исчерпаны, в Правилах сохранена (приложение 58), однако такой акт теперь должен составляться в том случае, если обнаружено отсутствие дел, уже поступивших на хранение в архив организации (например, в результате проверки наличия и состояния дел).

Определенным недостатком Правил следует считать то, что из них исключены Примерное положение о Центральной экспертной комиссии (ЦЭК) министерства, госкомитета, центрального органа управления Республики Беларусь и Примерное положение о постоянно действующей экспертной комиссии учреждения, организации, предприятия. При разработке в организации соответствующих локальных нормативных правовых актов необходимо руководствоваться в первую очередь нормами главы 8 Правил, в которой определены основные задачи, функции и порядок работы ЭК. В качестве образца можно использовать вышеназванные примерные положения, однако следует помнить, что они подлежат существенной переработке в связи с принятием Закона об архивном деле и Правил.

Классификация, учет, обеспечение сохранности документов архива организации

В Правилах уточнено содержание таких базовых понятий архивоведения, как «документальный фонд» и «архивный фонд».

Пунктом 179 Правил закреплено, что документальный фонд представляет собой совокупность документов, образовавшихся в деятельности организации или гражданина. В состав документального фонда организации входят все образовавшиеся в ее деятельности документы, хранящиеся как в структурных подразделениях организации, так и в архиве организации, а также в государственном архиве (если организация является источником комплектования такого архива) независимо от их ценности. Часть документального фонда организации, прошедшая в установленном порядке экспертизу ценности и поступившая на хранение в архив организации и (или) в государственный архив (если организация является источником комплектования такого архива), составляет ее архивный фонд.

Соответственно, организация или гражданин, в деятельности которой (которого) образуется документальный (архивный) фонд, называется фондообразователем.

Обратите внимание! Впервые в Правила включена норма о том, что фондообразователем может являться не только организация, но и структурное подразделение с правом юридического лица либо обособленное структурное подразделение (п.181), т.е. не только юридическое лицо.

Существенно уточнены и дополнены в Правилах установленные п.184 требования к фондированию документов. В первую очередь изменения и дополнения коснулись вопросов фондирования документов при реорганизации организаций. В ст.19 Закона об архивном деле закреплено, что при реорганизации организаций их документы передаются правопреемникам этих организаций (за исключением случая, когда реорганизация осуществляется в форме преобразования государственных организаций в организации иной формы собственности). В то же время согласно ст.54 ГК реорганизация может осуществляться в разных формах: слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования из одного вида в другой. Очевидно, что при различных формах реорганизации установленная ст.19 Закона об архивном деле норма о передаче документов правопреемникам носит достаточно общий характер и не всегда позволяет решить вопрос фондовой принадлежности как архивных документов, так и документов, находящихся на оперативном хранении, в т.ч. не завершенных делопроизводством (т.е. еще не поступивших в архив, либо не подлежащих передаче на хранение в архив организации в связи с временным (до 10 лет) сроком их хранения).

Основные правила данную проблему обходили стороной, ограничиваясь общей фразой о том, что реорганизация, не повлекшая коренного изменения функций, не является основанием для создания новых фондов (п.7.1.10). Не намного детальнее решают этот вопрос и Правила-2005, согласно которым выделение из организации одной или нескольких новых организаций с передачей им ряда функций первой не является основанием для создания нового фонда (п.39).

Указанный пробел в значительной степени удалось устранить в Правилах, п.184 которых установлено следующее:

• при реорганизации организации в форме слияния законченные делопроизводством дела включаются в фонды реорганизованных организаций, а незаконченные - в фонд вновь возникшей организации;

• при реорганизации организации в форме присоединения законченные делопроизводством дела присоединенной организации включаются в ее фонд, а незаконченные - в фонд организации, к которой она была присоединена. Если организация присоединена на правах обособленного структурного подразделения или необособленного структурного подразделения с правами юридического лица, ее документы, законченные и не законченные делопроизводством, могут образовывать отдельный (самостоятельный) фонд;

• при организации в форме разделения законченные делопроизводством дела включаются в фонд реорганизованной организации, а незаконченные - в фонды вновь возникших организаций согласно распределению функций, прав и обязанностей между ними;

• при реорганизации организации в форме выделения законченные делопроизводством дела включаются в ее фонд, а незаконченные - в фонды реорганизованной и выделенной организаций согласно распределению функций, прав и обязанностей между ними;

• при реорганизации организации в форме преобразования ее документы, образовавшиеся до и после реорганизации, составляют единый фонд;

• при реорганизации государственной организации в форме преобразования в организацию иной формы собственности ее документы, образовавшиеся в организации после такого преобразования, составляют новый фонд.

Таким образом, Правила в значительной степени решают проблему передачи правопреемникам архивных документов и документов, находящихся на оперативном хранении, при различных формах реорганизации организации. Это должно существенно облегчить решение вопроса, кому передавать документы, не только для работников архивов организаций, но и для работников делопроизводственных служб. В то же время Правила не раскрывают в достаточной степени механизм такой передачи, что в перспективе требует разработки специального документа методического характера по данному вопросу.

Значительные уточнения внесены в Правила в части, касающейся организации учета и ведения учетных документов в архиве организации. В частности, пп.139 и 215 Правил установлено, что номер присваивается фонду только в том случае, если в архиве организации хранится более одного фонда или если организация является источником комплектования государственного архива. При этом номер фонда в архиве организации, хранящем более одного фонда, присваивается по списку фондов, а номер фонда организации, являющейся источником комплектования государственного архива, присваивается соответствующим государственным архивом при первом поступлении дел на постоянное хранение в государственный архив. До передачи документов на постоянное хранение в государственный архив номер фонда, присвоенный по списку фондов, в годовом разделе сводной описи и (или) в законченной описи, а также на титульном листе и в архивных шифрах дел не проставляется.

Ситуация, при которой в архиве организации будет храниться 2 и более фондов может сложиться, например, в случае приема на хранение в архив организации документов подчиненных ликвидированных организаций в соответствии с положениями ст.19 Закона об архивном деле, в ряде случаев - при реорганизации организации, о чем уже говорилось выше, а также в случае придания статуса самостоятельных фондообразователей структурным подразделениям организации, в т.ч. обособленным подразделениям (если в них не создаются отдельные архивы). Список фондов в обязательном порядке будет вестись также и в объединенном архиве, который, как вытекает из положений ст.13 Закона об архивном деле, может создаваться 2 и более организациями и в котором, следовательно, будет храниться не менее 2 фондов.

Следует обратить внимание, что согласно требованиям п.215 Правил если в архиве организации хранится более одного фонда, а сама эта организация является источником комплектования государственного архива, то в списке фондов номер, присвоенный ее фонду государственным архивом, проставляется через дробь (1-е число - номер по списку фондов, 2-е - номер, присвоенный государственным архивом). Таким образом, разработчики Правил сохранили способ учета фондов, который был установлен еще Основными правилами работы ведомственных архивов СССР 1986 г. и закреплен в Основных правилах.

В то же время Правила внесли и некоторые новации в вопросы отражения номера фонда в описях дел и архивных шифрах, проставляемых на обложках дел в архиве организации, являющейся источником комплектования государственного архива. Так, до присвоения государственным архивом номера фонду такой организации номер фонда в архивном шифре на обложках дел проставляется мягким черным графитным (т.е. «простым») карандашом. После присвоения государственным архивом номера фонду организации, являющейся источником комплектования такого архива, данный номер проставляется в годовом разделе сводной описи и (или) в законченной описи, а также на титульном листе описи и в архивных шифрах на обложках дел чернилами или шариковой ручкой (пп.130 и 215 Правил). Данная особенность позволяет обеспечить преемственность в учете фондов и шифровке дел в архиве организации и государственном архиве.

Существенной коррекции и уточнению в Правилах подверглись требования к составлению и оформлению листа фонда, а также сама форма этого учетного документа (приложение 26 к Правилам). В частности, впервые решен вопрос о порядке учета поступивших в архив документов, включенных в описи дел структурных подразделений, но еще не включенных в сводные описи дел. Согласно п.216 Правил такие документы должны учитываться в листе фонда в разделе «Учет неописанных документов».

В соответствии с положениями Закона об архивном деле (ст.10, 18) в Правила включены требования к учету особо ценных документов, созданию и учету микрофотокопий страхового фонда и фонда пользования, отраженные в главах 24, 25, 40.

Традиционно значительное внимание в Правилах уделено вопросам обеспечения сохранности документов (раздел IX). Разработчикам в целом удалось сохранить структуру и содержание данного раздела, хотя в нем и произошли определенные изменения по сравнению с ранее действовавшими Основными правилами.

В частности, исключена отдельная глава, устанавливающая требования к электро- и противопожарному оборудованию архива организации. По мнению Минюста, опирающемуся на нормы ст.1 Закона о нормативных правовых актах, соответствующие вопросы должны отражаться в технических нормативных правовых актах (стандартах, технических кодексах, санитарных нормах, нормах и правилах пожарной безопасности и т.п.). Поэтому в Правила вместо соответствующей самостоятельной главы включен п.279, согласно положениям которого требования к электро- и противопожарному оборудованию помещений архива организации устанавливаются в соответствии с Правилами пожарной безопасности Республики Беларусь для архивов ППБ 2.18-2003, утвержденными приказом Главного государственного инспектора РБ по пожарному надзору от 21.10.2003 № 187.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 июля 2014 г. действуют новые Правила пожарной безопасности Республики Беларусь. ППБ Беларуси 01-2014, утвержденные постановлением МЧС РБ от 14.03.2014 № 3.

Аналогичные требования об исключении из Правил выдвигались Минюстом и в отношении глав, устанавливающих требования к температурно-влажностному, световому, санитарно-гигиеническому и охранному режимам хранения документов. В результате состоявшихся дискуссий содержащиеся в них нормы решено было сохранить, объединив в 1 главу под общим названием «Требования к режимам хранения документов» (глава 34 Правил). При решении данного вопроса учитывались проблемы доступности технических нормативных правовых актов для широкого круга пользователей (до настоящего времени не решен вопрос обязательности их открытого опубликования и свободного доступа), а также юридический статус некоторых их видов (многие технические нормативные правовые акты являются добровольными к применению).

Особого внимания заслуживает в Правилах глава 37, в которой установлены требования к порядку выдачи дел из хранилищ. В ней разработчики четко определили, кому, для каких целей и на какой срок могут выдаваться дела из хранилищ, на основании каких документов и с чьего разрешения, какими документами должна оформляться выдача дел (пп.307-309 Правил).

Правилами также установлен единообразный порядок регистрации выдачи дел из хранилища, в соответствии с которым такая выдача должна учитываться в соответствующих книгах выдачи дел, ведущихся отдельно по каждому виду выдачи (п.311). Тем самым Правила исправили неточность, имевшуюся в Основных правилах (п.6.7.5), согласно которым, например, выдача дел во временное пользование другой организации должна была фиксироваться сразу в 2 книгах (книге выдачи дел из хранилища и книге выдачи дел во временное пользование), что вызывало справедливые вопросы у работников архивов организаций.

В Правилах подробно раскрыта последовательность действий при проведении проверок наличия и состояния дел в архиве организации, а также порядок организации и оформления результатов розыска необнаруженных документов дел (главы 38 и 39). Четкая регламентация вопросов выявления наличия и отсутствия дела, организации их розыска, учета дополнительно обнаруженных дел должна оказать действенную помощь работникам архивов организаций в обеспечении сохранности документов.

Использование документов архива организации

Использование архивных документов - это то направление работы, ради которого архив создается и комплектуется, ради которого обеспечивается сохранность документов, ведется их централизованный учет, разрабатывается научно-справочный аппарат. Поэтому данному разделу в Правилах изначально было уделено особое внимание, особенно в части, касающейся информационного обеспечения граждан, а именно выдачи им на основании хранящихся в архиве организации документов архивных справок, архивных копий, архивных выписок социально-правового характера (о периоде работы (учебы), размере заработной платы и др.). В Основных правилах требования к составлению и оформлению архивных справок, выписок, копий были изложены достаточно подробно, поэтому при подготовке проекта Правил их положения были уточнены с учетом изменений, произошедших в законодательстве, а также средствах создания и тиражирования документов.

К сожалению, из окончательного варианта Правил глава, призванная урегулировать соответствующие правоотношения, была исключена. Анализ показал, что хотя в Правилах сохранились понятия «тематический запрос» и «запрос социально-правового характера», подготовка ответов по таким запросам, по мнению Минюста, попадает либо под действие законодательства об обращениях граждан и юридических лиц, либо под действие законодательства об административных процедурах. Правовая регламентация данных вопросов не относится к компетенции Минюста, в связи с чем соответствующие положения были из Правил исключены.

В отношении же видов документов, выдаваемых архивом по таким запросам, и требований к их оформлению Правила ограничиваются лишь общими положениями, согласно которым архив организации готовит ответы на обращения граждан и юридических лиц, которые подписываются руководителем организации или уполномоченными им должностными лицами. К ответу могут прилагаться копии архивных документов, тематические перечни архивных документов, тематические подборки копий архивных документов (п.342 Правил).

Еще одной проблемой стало исключение из Правил специальной главы, устанавливающей требования к организации работы читальных залов в архивах организаций. Согласно части второй ст.28 Закона об архивном деле порядок пользования архивными документами, хранящимися в архивах государственных органов, иных организаций, устанавливается их руководителями в соответствии с законодательством. Хотя при разработке Закона об архивном деле предполагалось, что Правила будут одним из актов законодательства, регулирующим соответствующие правоотношения, Минюст посчитал, что он не вправе устанавливать правовые нормы в данной сфере.

Вместе с тем необходимость организации читальных залов в архивах организаций Правилами не отменяется. Согласно требованиям п.343 Правил работа пользователей с документами в читальных залах архивов организаций может осуществляться в соответствии с нормативными правовыми актами Минюста, регламентирующими порядок работы пользователей в читальных залах государственных архивов. Таким нормативным правовым актом на сегодняшний день является Инструкция о порядке пользования архивными документами в читальных залах государственных архивов Республики Беларусь, утвержденная постановлением Минюста РБ от 24.05.2012 № 133.

Таким образом, исходя из положений Закона об архивном деле и Правил, организациям необходимо разрабатывать свои локальные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок пользования хранящимися в их архивах документами.

Проблема заключается также в том, что указанные акты законодательства, а также названная Инструкция, на которые ссылаются Правила, оперируют исключительно понятием «читальный зал», подразумевая под ним обособленное помещение, оборудованное необходимыми техническими средствами для работы с документами и их копиями. В то же время в проекте исключенной из Правил главы, посвященной работе пользователей с документами архива организации, предполагалось закрепить положение, согласно которому при отсутствии в архиве специального помещения для читального зала, работа пользователей с документами может осуществляться непосредственно в рабочей комнате архива организации под контролем работника архива (так называемое специально оборудованное рабочее место пользователя). Данное положение было бы особенно актуальным для организаций, не имеющих в наличии достаточного количества свободных площадей, в первую очередь для организаций, арендующих офисные помещения.

Учитывая ситуацию, сложившуюся с нормативно-методическим обеспечением работы архивов организации по использованию архивных документов, Департамент по архивам и делопроизводству Министерства юстиции РБ и Белорусский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела планируют в ближайшее время приступить к разработке методических рекомендаций, посвященных данной проблематике.

Примечание 1. Перечень департаментов с правами юридического лица в центральных аппаратах государственных органов утвержден Указом Президента РБ от 05.05.2006 № 289.

Примечание 2. Административная процедура - действия уполномоченного органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей, в т.ч. заканчивающиеся выдачей справки или другого документа (его принятием, согласованием, утверждением), либо регистрацией или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предоставлением денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, из имущества, находящегося в республиканской или коммунальной собственности.

19.09.2012 г.

Андрей Рыбаков, кандидат исторических наук, директор Белорусского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела