Материал помещен в архив

КОММЕНТАРИЙ

к Указу Президента Республики Беларусь от 31.12.2013 № 591 «О проведении процедур закупок при строительстве». Анализ основных изменений в сфере регулирования закупок в строительстве

История развития законодательства о закупках в строительстве

С 1 января 2014 г. существенно изменились правила проведения процедур закупок при строительстве в связи со вступлением в силу Указа Президента РБ от 31.12.2013 № 591 «О проведении процедур закупок при строительстве» (далее - Указ № 591).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2017 г. взамен Указа № 591 действует Указ Президента РБ от 20.10.2016 № 380 «О закупках товаров (работ, услуг) при строительстве».

Один из наиболее важных вопросов, которые затрагивает Указ № 591, - вопрос о регулировании государственных закупок при строительстве.

Прежде чем анализировать произошедшие изменения, коснемся предыстории вопроса о правовом регулировании государственных закупок в строительной сфере.

В сфере регулирования процедур закупок строительство в силу специфики всегда было в стороне, несмотря на то, что мнения о необходимости унификации правового регулирования процедур закупок высказывались все чаще. Однако, учитывая вектор на унификацию законодательства о закупках с Российской Федерацией, законодатель принял данное направление в качестве перспективного, что, в первую очередь, проявилось в сфере закупок за счет бюджетных и приравненных к ним средств.

На основании Указа Президента РБ от 07.02.2005 № 58 «О проведении подрядных торгов в строительстве и признании утратившими силу отдельных указов, положения указа Президента Республики Беларусь» (далее - Указ № 58, утратил силу 1 января 2014 г.) до 1 января 2013 г. порядок проведения процедур закупок при заключении договоров на строительство объектов, в т.ч. их ремонт, реконструкцию, реставрацию и благоустройство, финансируемых за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, государственных целевых бюджетных фондов, государственных внебюджетных фондов, внешних государственных займов и кредитов банков Республики Беларусь под гарантии Правительства РБ определялся постановлением Совета Министров РБ от 03.03.2005 № 235 «Об утверждении положений о порядке формирования договорной (контрактной) цены и расчетов между заказчиком и подрядчиком при строительстве объектов и о порядке организации и проведения подрядных торгов на строительство объектов» (далее - постановление № 235).

С 1 января 2013 г. вступил в силу Закон РБ от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее - Закон № 419-З), а подп.2.1 п.2 Указа Президента РБ от 29.12.2012 № 576 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» (далее - Указ № 576), также вступившего в силу 1 января 2013 г., были внесены изменения в п.1 Указа № 58. Согласно данным изменениям выбор подрядчиков на строительство объектов, финансируемых полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов, закупки товаров и услуг за счет указанных средств при строительстве объектов должны осуществляться в соответствии с Законом № 419-З.

Но, видимо, строительная отрасль была еще не готова к такому резкому изменению порядка закупок за счет бюджетных и приравненных к ним средств и переходу с применения постановления № 235 на применение Закона № 419-З, поскольку по прошествии года законодатель счел необходимым временно отменить свое решение и прекратить распространение действия Закона № 419-З на строительную сферу.

Согласно п.3 Указа Президента РБ от 31.12.2013 № 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» и подп.1.3 п.1 Указа № 591 законодательство о государственных закупках товаров (работ, услуг) не применяется до 1 января 2016 г. при проведении процедур закупок при строительстве.

Вместе с тем курс на унификацию правового регулирования государственных закупок был сохранен, что подтверждается тем, что решение о неприменении в строительной сфере законодательства о государственных закупках товаров (работ, услуг) носит лишь временный характер. Таким образом, законодатель установил двухлетнюю отсрочку для более плавного перехода от порядка закупок, предусмотренного постановлением № 235, к порядку, предусмотренному Законом № 419-З.

Подпунктом 5.1 п.5 Указа № 591 Совету Министров РБ до 1 января 2014 г. поручено утвердить новый порядок организации и проведения процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве объектов, который должен прийти на смену порядку, установленному постановлением № 235. Такой порядок был введен постановлением Совета Министров РБ от 31.01.2014 № 88 «Об организации и проведении процедур закупок товаров (работ, услуг) и расчетах между заказчиком и подрядчиком при строительстве объектов» (далее - постановление № 88), которым утверждено Положение о порядке организации и проведения процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве объектов. Действие указанного Положения распространяется на отношения по закупке товаров (работ, услуг) при строительстве, если процедуры закупок начаты после 1 января 2014 г. (п.6 постановления № 88).

Анализ основных изменений в нормативном регулировании закупок в строительстве

Согласно п.3 Указа № 591 с 1 января 2014 г. Указ № 58 признан утратившим силу. Вместо него сам Указ № 591 устанавливает отдельные положения, регулирующие проведение процедур закупок при строительстве.

Указом № 591 сохранены 2 процедуры закупок при строительстве: торги и переговоры. Вместе с тем в соответствии с п.1 Указа № 591 в зависимости от предмета закупки процедура торгов подразделяется на:

1) подрядные торги - торги на закупку работ, услуг при строительстве;

2) торги на закупку товаров при строительстве.

Однако определение закупки товаров при строительстве немного изменилось по сравнению с Указом № 58. Теперь закупкой товаров при строительстве признается закупка товаров, осуществляемая на основании проектной документации, в соответствии с которой определяются перечень и количество (объем) товаров, необходимых для строительства объекта, а также технологического оборудования на основании предпроектной (предынвестиционной) документации, если разработка такой документации предусмотрена законодательными актами (часть вторая подп.1.5 п.1 Указа № 591).

Указом № 591 вдвое увеличены минимальные границы стоимости строительства объектов, в зависимости от которых определяется необходимость проведения торгов по различным источникам финансирования.

Проведение подрядных торгов является обязательным при заключении договоров о строительстве объектов, финансирование строительства которых осуществляется за счет:

• средств республиканского и (или) местных бюджетов (полностью или частично), в т.ч. государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов, внешних государственных займов и внешних займов, привлеченных под гарантии Правительства РБ, кредитов банков Республики Беларусь, выданных под гарантии Правительства РБ, областных и Минского городского исполнительных комитетов, - при стоимости строительства объектов 6 000 базовых величин (далее - БВ) и более (ранее п.1 Указа № 58 эта граница была установлена в размере 3 000 БВ);

• иных источников, в т.ч. средств государственных организаций и хозяйственных обществ, акции (доли в уставном фонде) которых находятся в государственной собственности, - при стоимости строительства объектов 100 000 БВ и более (ранее п.1 Указа № 58 эта граница была установлена в размере 50 000 БВ) (подп.1.4 п.1 Указа № 591).

Вместе с тем объем категорий работ (услуг) при строительстве, требующих проведения в установленных случаях подрядных торгов, сократился. Так, по сравнению с п.1 Указа № 58 в подп.1.4 п.1 Указа № 591 не вошли:

• ремонт;

• консервация не завершенных строительством объектов, включая выполнение организационно-технических мероприятий, подготовку разрешительной и проектной документации, выполнение строительно-монтажных и пусконаладочных работ.

Таким образом, эти две категории теперь не требуют проведения подрядных торгов, независимо от стоимости строительства и источника финансирования. Место ремонта в подп.1.4 п.1 Указа № 591 занял капитальный ремонт. Но если в отношении текущего ремонта это положение продублировано в абзаце 5 подп.1.6 п.1 Указа № 591, в соответствии с которым при заключении договоров о выполнении работ по текущему ремонту проведение подрядных торгов не является обязательным, то такая категория работ, как консервация не завершенных строительством объектов, просто исчезла из документа. В связи с тем что консервацию не завершенных строительством объектов вряд ли можно отнести к необходимым для строительства отдельным видам строительных, монтажных, специальных и иных работ (в силу того, что такие работы сложно отнести к работам, необходимым для строительства), при закупке которых может потребоваться проведение торгов (абзац 6 подп.1.5 п.1 Указа № 591), по мнению автора, при заключении договоров на выполнение данной категории работ с 1 января 2014 г. так же, как и в случае текущего ремонта, проведение подрядных торгов не требуется.

Указом № 591 также изменен перечень случаев, в которых проведение подрядных торгов не является обязательным. Из случаев, ранее предусмотренных частью шестой п.1 Указа № 58, в подп.1.6 п.1 Указа № 591 не вошли случаи заключения договоров:

• на строительство, осуществляемое в целях ликвидации аварийных или чрезвычайных ситуаций либо их предупреждения (при наличии заключения уполномоченного органа);

• на строительство жилых домов;

• на строительство объектов в сельскохозяйственных организациях, агрогородках и иных населенных пунктах с численностью населения до 20 000 человек;

• на поставку товаров, используемых при строительстве объектов, производимых организациями Республики Беларусь, по перечню таких товаров, утверждаемому Советом Министров РБ.

Однако указанный перечень дополнен случаем заключения договоров о выполнении работ по текущему ремонту (абзац 5 подп.1.6 п.1 Указа № 591).

Формулировки двух случаев, в которых проведение подрядных торгов не является обязательным, претерпели изменения. Так, абзацем 7 части пятой п.1 Указа № 58 было предусмотрено, что проведение подрядных торгов не является обязательным в случае, если подрядные торги, проведенные в установленном порядке, признаны несостоявшимися из-за отсутствия необходимого количества претендентов. Указом № 591 данное основание было расширено. Теперь абзацем 3 подп.1.6 п.1 Указа № 591 предусмотрено, что проведение подрядных торгов не является обязательным в случае, когда подрядные торги, торги на закупку товаров при строительстве, проведенные в установленном порядке, признаны несостоявшимися в силу того, что участник-победитель не определен или участник-победитель отказался от заключения договора.

Также расширенную формулировку получило основание непроведения подрядных торгов, касающееся сферы энергетики, ранее предусмотренное абзацем 2 части пятой п.1 Указа № 58, в котором шла речь в т.ч. о перечне объектов Белорусской энергетической системы, строительство которых осуществляется с привлечением кредитных ресурсов банков Китайской Народной Республики. Теперь абзац 2 подп.1.6 п.1 Указа № 591 говорит о строительстве любых объектов Белорусской энергетической системы. Более того, ранее часть пятая п.1 Указа № 58, касающаяся объектов строительства, связанных с энергетической системой, не разрешала заключать договоры без проведения подрядных торгов, а лишь предоставляла право Совету Министров РБ, областным, Минскому городскому исполнительным комитетам в предусмотренных Указом № 58 случаях определять подрядчика без проведения подрядных торгов. Теперь же эта ситуация относится к общему списку случаев, когда проведение подрядных торгов не является обязательным.

В случаях когда проведение подрядных торгов или торгов на закупку товаров при строительстве не является обязательным (подп.1.6 п.1 Указа № 591), закупки товаров (работ, услуг) осуществляются по выбору заказчика путем проведения торгов или переговоров (подп.1.7 п.1 Указа № 591). Исключение из этого правила составляют случаи, когда с генеральной проектной организацией, генеральной подрядной организацией, субподрядными проектными, строительными и иными организациями, определенными Советом Министров РБ, заключаются договоры о строительстве объектов Белорусской энергетической системы, а также объектов, включенных в государственную программу строительства энергоисточников на местных видах топлива (по перечню объектов, определяемых Советом Министров РБ по согласованию с Президентом РБ) (абзац 2 подп.1.6 п.1 Указа № 591). В последнем случае, по мнению автора, заказчику разрешается заключать договоры без проведения как процедуры торгов, так и процедуры переговоров.

Подпунктом 1.8 п.1 Указа № 591 установлено, что требования Указа № 591 не применяются при строительстве объектов, полностью финансируемых за счет средств иностранных инвесторов. При строительстве таких объектов заказчик вправе самостоятельно определять подлежащие применению процедуры закупок товаров (работ, услуг) или осуществлять закупки без применения указанных процедур. В этом смысле изменений по сравнению с ранее действовавшим законодательством не произошло. Однако из новшеств можно отметить то, что в примечании к названному подпункту для целей Указа № 591 впервые дается определение понятия иностранных инвесторов. Так, под иностранными инвесторами понимаются постоянно не проживающие в Республике Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства, иностранные и международные юридические лица (организации, не являющиеся юридическими лицами), осуществляющие инвестирование на территории Республики Беларусь.

Одним из существенных, но, на первый взгляд, незаметных изменений, введенных Указом № 591, явилось изменение в регулировании процедур закупок товаров при строительстве. Теперь независимо от источника финансирования для закупки товаров при строительстве в определенных Указом № 591 случаях проведение торгов стало обязательным.

Для того чтобы отследить это изменение, обратимся к хронологии законодательного регулирования этого вопроса. До момента вступления в силу Указа № 576 (1 января 2013 г.), внесшего изменения в Указ № 58 в отношении государственных закупок, частью второй п.1 Указа № 58 было установлено, что порядок закупки товаров (работ, услуг) при строительстве объектов, их комплексов, изменении их функционального назначения, внешнего облика и интерьеров, сносе существующих строений устанавливается Правительством РБ. Такой порядок был предусмотрен постановлением № 235. Пункт 3 утвержденного им Положения о порядке организации и проведения подрядных торгов на строительство объектов (далее - Положение), дублируя п.1 Указа № 58, устанавливал: «Проведение подрядных торгов, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь, является обязательным при размещении заказов на строительство объектов, в том числе их ремонт, реконструкцию, реставрацию и благоустройство (далее - строительство объектов), финансируемых за счет:

средств республиканского и (или) местных бюджетов, государственных целевых бюджетных фондов, государственных внебюджетных фондов, внешних государственных займов и кредитов банков Республики Беларусь под гарантии Правительства Республики Беларусь - при стоимости строительства объекта 3 000 базовых величин и более;

иных источников, за исключением объектов, полностью финансируемых за счет средств иностранных инвесторов, - при стоимости строительства объекта 50 000 базовых величин и более».

При этом п.4 Положения было установлено, что если проведение подрядных торгов на строительство объектов в соответствии с абзацем 2 п.3 Положения является обязательным, то эти торги также проводятся при размещении необходимых для этих объектов заказов на поставку строительных материалов, изделий, конструкций, инвентаря и оборудования стоимостью 3 000 БВ и более, за исключением товаров, производимых организациями Республики Беларусь по перечню таких товаров, утверждаемому Советом Министров РБ.

Таким образом, нормы п.4 Положения касались только абзаца 2 п.3 Положения (случаи строительства, финансируемого за счет бюджетных и приравненных к ним средств), а в случае финансирования за счет иных источников, в т.ч. за счет собственных средств (за исключением объектов, полностью финансируемых за счет средств иностранных инвесторов), проведение торгов на закупку товаров при строительстве не являлось обязательным независимо от стоимости товаров.

С 1 января 2013 г. п.1 Указа № 58 был изменен и из объектов, закупки товаров (работ, услуг) по которым должны производиться с использованием процедур закупок, предусмотренных Указом № 58, были исключены государственные закупки (приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств). При этом часть вторая п.1 Указа № 58 для определения порядка закупок товаров при строительстве объектов по-прежнему отсылала к порядку, устанавливаемому Правительством РБ, которым на тот момент являлось постановление № 235, которое, в свою очередь, не претерпело соответствующих изменений в части государственных закупок.

Таким образом, с 1 января до 31 декабря 2013 г. при проведении закупок товаров при строительстве объектов требовалось проведение процедуры торгов только при строительстве объектов за счет средств внешних государственных займов, внешних займов, привлекаемых под гарантии Правительства РБ, и кредитов банков Республики Беларусь, выдаваемых под гарантии Правительства РБ и только при стоимости строительства объекта, а также товаров при строительстве 3 000 БВ и более. В иных случаях при закупке товаров при строительстве проведение процедуры торгов не являлось обязательным.

Но с принятием Указа № 591 ситуация изменилась. Во-первых, процедуры подрядных торгов в установленных случаях вновь стали применяться к объектам строительства, финансируемым за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов (полностью или частично), в т.ч. государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов (абзац 2 подп.1.4 п.1 Указа № 591). Во-вторых, перестал действовать п.4 Положения в части, противоречащей подп.1.5 п.1 Указа № 591. Это коснулось, в частности, и закупок товаров при строительстве. Согласно подп.1.5 п.1 Указа № 591 при строительстве объектов с обязательным проведением в соответствии с подп.1.4 п.1 Указа № 591 подрядных торгов обязательным также является проведение торгов, если иное не предусмотрено Президентом РБ, в случае размещения необходимых для строительства объектов заказов на закупку товаров стоимостью каждого их вида 3 000 БВ и более. Таким образом, если действие п.4 Положения распространялось только на абзац 2 п.3 Положения, то в подп.1.5 п.1 Указа № 591 идет отсылка не к аналогичному абзацу 2 подп.1.4 п.1 Указа № 591, а к подп.1.4 п.1 Указа № 591 в целом, который включает в себя все источники финансирования объектов строительства (за исключением объектов строительства, полностью финансируемых за счет средств иностранных инвесторов, на которые действие Указа № 591 не распространяется).

Таким образом, с 1 января 2014 г. независимо от источника финансирования объекта строительства (за исключением объектов строительства, полностью финансируемых за счет средств иностранных инвесторов) при закупке товаров при строительстве стоимостью каждого их вида 3 000 БВ и более, в случаях, установленных Указом № 591, закупки должны проводиться с использованием процедуры торгов.

Необходимо отметить, что в соответствии с подп.6.2 п.6 Указа № 591 действие его п.1 не распространяется на закупки товаров (работ, услуг) при строительстве, если процедуры таких закупок начаты или договоры о поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) заключены до 1 января 2014 г. При этом датой начала процедуры закупки товаров (работ, услуг) считается день принятия заказчиком решения о ее проведении. Проведение процедур таких закупок и исполнение договоров осуществляются в соответствии с законодательством, действовавшим до 1 января 2014 г.

Также п.4 Указа № 591 Совету Министров РБ предоставлено право разъяснять вопросы применения данного Указа либо делегировать это право республиканскому органу государственного управления.

17.02.2014

Дмитрий Короткевич, ведущий юрисконсульт юридической службы управления государственного объединения «Белорусская железная дорога»