Материал помещен в архив

КОММЕНТАРИЙ
к Закону Республики Беларусь от 15.07.2015 № 306-З «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "Об обращениях граждан и юридических лиц"». Новое в обращениях граждан и юридических лиц

Статья 40 Конституции Республики Беларусь гарантирует право каждого направлять личные или коллективные обращения в государственные органы и обязанность последних и должностных лиц рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным.

Справочно Каждый, индивидуально и совместно с другими, имеет право представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод (п.2 ст.8 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята резолюцией 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН от 09.12.1998)) (http://un.by/documents/humrights/advoc/declopravetex.html). С целью защиты своих прав и основных свобод каждый человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, созданный на основании закона, рассчитывать на ее своевременное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа в соответствии с законом решение, предусматривающее меры по исправлению положения в случае нарушения прав или свобод этого лица (п.2 ст.9 вышеназванной Декларации).

Указанное право на обращение в государственные органы:

• позволяет гражданам выразить свое отношение к осуществлению публичной власти, деятельности государственных органов по соблюдению норм Конституции Республики Беларусь, защите прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц;

• заявить о своих потребностях;

• служит средством реализации иных прав и свобод граждан и одновременно способствует оптимизации деятельности государственных органов, иных организаций (должностных лиц) в работе по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц.

Общие положения законодательного регулирования общественных отношений, касающихся обращений граждан в государственные органы, закрепление механизма реализации права на обращение, определение прав и обязанностей участников соответствующих отношений, порядок рассмотрения обращений, в том числе государственными органами и должностными лицами, предусмотрены Законом Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее - Закон об обращениях).

В целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере работы с обращениями граждан и юридических лиц Законом Республики Беларусь от 15.07.2015 № 306-З (далее - Закон) в Закон об обращениях внесены соответствующие изменения и дополнения.

Корректировка законодательства в указанной сфере обусловлена практикой применения Закона об обращениях и необходимостью приведения его в соответствие с предписаниями более поздних законодательных актов.

Основные нововведения Закона сводятся к следующему.

Уточнена сфера действия Закона об обращениях (статья 2)

Действие Закона об обращениях не распространяется на обращения, которые вытекают из отношений, основанных на членстве (участии) в организациях. В настоящее время порядок рассмотрения подобных заявлений, например, заявления члена профсоюзной организации об оказании ему материальной помощи или ознакомлении с протоколом собрания профсоюзного комитета, регулируется уставами таких организаций.

Кроме того, законодательством о труде предусматриваются различные случаи обращения работника к нанимателю (о предоставлении отпуска, информации о количестве сверхурочных работ и др.). Порядок рассмотрения таких обращений в большинстве случаев (за исключением обращения в комиссию по трудовым спорам) не получил детальной регламентации в законодательстве о труде. Вместе с тем существующий на практике порядок их рассмотрения (необходимость предварительного сбора виз, затруднительность подачи электронных обращений по многим вопросам, закрепление в отдельных случаях лишь одного способа подачи заявления (письменного), иные сроки рассмотрения обращений, отсутствие жестких требований к содержанию обращений, обжалование принимаемых решений в комиссию по трудовым спорам, а не в вышестоящую организацию и др.) не соответствует установленной модели рассмотрения обращений.

Учитывая неоднозначную правоприменительную практику, а также различные подходы контролирующих органов к отнесению тех или иных обращений к сфере действия Закона об обращениях, в целях упрощения правоприменения и исключения последующих споров на практике Законом прямо предусматривается, что на обращения работника к нанимателю действие Закона об обращениях не распространяется.

Сохранена возможность подачи обращений за получением общедоступной информации и за разъяснением законодательства (статья 14 Закона об обращениях)

Так, Законом Республики Беларусь от 10.11.2008 № 455-З «Об информации, информатизации и защите информации» (далее - Закон № 455-З) определен достаточно широкий круг общедоступной информации. При этом лишь часть такой информации подлежит размещению на официальных сайтах соответствующих организаций в сети Интернет. Законом предусмотрено, что, если запрашиваемая информация размещена в открытых источниках, в ответах не требуется ее дублировать, а можно ограничиться лишь указанием на источник ее размещения.

Обязанность предоставлять разъяснения законодательства во многих случаях возложена на соответствующие органы (организации) законодательно (например, Налоговым кодексом Республики Беларусь и др.).

Скорректирована процедура организации личного приема граждан (статья 6 Закона об обращениях)

Закон определяет, что не только должностные лица организаций, проводящие личный прием, но также и работники организаций, уполномоченные осуществлять предварительную запись на личный прием, в случаях, предусмотренных Законом об обращениях, могут отказать в личном приеме, записи на личный прием. Это позволит упростить процедуру организации и проведения личного приема.

Подведомственность при рассмотрении обращений (статьи 8, 10 Закона об обращениях)

Согласно требованиям подп.1.1 п.1 Указа Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» (далее - Указ № 498) Закон предусматривает обязанность заявителей подавать обращения в организации, индивидуальным предпринимателям в соответствии с их компетенцией.

Закреплены права организаций и индивидуальных предпринимателей, рассматривающих обращения (статья 8¹ Закона об обращениях)

В связи с отсутствием в Законе об обращениях четкого определения прав организаций и индивидуальных предпринимателей, рассматривающих обращения заявителей, Законом введена новая статья (ст.8¹), закрепляющая такие права. В частности, предусмотрено право организаций и индивидуальных предпринимателей запрашивать документы и (или) сведения, необходимые для решения вопросов, изложенных в обращениях, привлекать заявителей при необходимости к рассмотрению обращений с выездом на место.

Исключена необходимость разъяснения порядка обжалования ответов на обращения, которые оставлены без рассмотрения по существу (статья 9 Закона об обращениях)

Принимая во внимание, что при перенаправлении обращения по компетенции и уведомлении об этом гражданина не требуется разъяснение порядка обжалования такого решения, а также учитывая то, что при оставлении обращения без рассмотрения по существу решения по поднимаемым вопросам не принимаются (в большинстве случаев принимающий такое решение субъект фактически не имеет альтернативы, кроме как оставить обращение без рассмотрения по существу, например, если обращение подано не по компетенции), Законом исключена необходимость разъяснения порядка обжалования решений об оставлении обращений без рассмотрения по существу.

Срок рассмотрения обращений установлен в рабочих днях (статья 10 Закона об обращениях)

Закон об обращениях предусматривал необходимость совершения в отношении поступающих обращений целого ряда действий в достаточно короткие сроки.

Так, организации при поступлении к ним письменных обращений, содержащих вопросы, решение которых не относится к их компетенции, в течение 5 дней направляют обращения для рассмотрения организациям в соответствии с их компетенцией и уведомляют об этом заявителей либо в тот же срок в порядке, установленном Законом об обращениях, оставляют обращения без рассмотрения по существу и уведомляют об этом заявителей с разъяснением, в какую организацию и в каком порядке следует обратиться для решения вопросов, изложенных в обращениях.

Обращения, содержащие информацию о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении либо ином правонарушении, не позднее 5 дней направляются организациями, в которые они поступили, в соответствующие правоохранительные или другие государственные органы.

В этих и других указанных в Законе об обращениях случаях при поступлении обращения накануне выходных для его фактического рассмотрения остается 1-2 дня, что часто недостаточно для его всесторонней проработки, особенно если в нем содержится большое число вопросов.

Законом устанавливается правило исчисления подобных сроков в рабочих днях.

Изменено начало течения сроков рассмотрения обращений (статья 17 Закона об обращениях)

Законом об обращениях предусмотрено, что течение сроков, определяемых месяцами или днями, начинается со дня регистрации обращения в организации, внесения замечаний и (или) предложений в книгу замечаний и предложений и исчисляется в месяцах или календарных днях.

Вместе с тем в гражданском, гражданско-процессуальном и другом законодательстве предусмотрено, что течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. Подобные различия приводят к сложностям на практике, особенно для организаций, которые вынуждены в силу своей основной деятельности в одних случаях исчислять сроки по Закону об обращениях, а в других - в порядке, определенном процессуальным законодательством.

Закон унифицирует исчисление сроков и предусматривает, что течение сроков, определяемых месяцами или днями, начинается со дня, следующего за днем регистрации обращения в организации, внесения замечаний и (или) предложений в книгу замечаний и предложений. Одновременно установлен аналогичный принцип исчисления сроков рассмотрения обращений, направленных в организации для рассмотрения в соответствии с их компетенцией.

Кроме того, предусматривается, что сроки рассмотрения обращений, направленных депутату Палаты представителей, члену Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутату местного Совета депутатов, отсутствующим в связи с отпуском, временной нетрудоспособностью, служебной командировкой, исчисляются со дня, следующего за днем окончания отпуска, временной нетрудоспособности, служебной командировки.

Уточнен порядок рассмотрения идентичных обращений

Нередко в организации поступают идентичные обращения или дополнения к уже направленным. При этом остается неясным, каким образом рассматривать такие обращения (например, требуется ли на каждое из них направлять ответ).

В этой связи Законом предусматривается, что если идентичные или уточняющие обращения поступили до направления ответа на первоначальное обращение, то на них может направляться общий ответ. При этом такой ответ должен направляться в сроки, установленные для рассмотрения первоначального обращения.

Установлены признаки рассмотрения обращений

Во многих случаях вопросы, поднимаемые в обращениях, не могут быть решены так, как того просит заявитель. Кроме того, нередко требования заявителей могут и вовсе противоречить законодательству. Вместе с тем первоначальная редакция п.1 ст.14 Закона об обращениях, в которой использована формулировка о том, что обращение признается рассмотренным по существу только тогда, когда решены все вопросы, изложенные в нем, позволяет гражданам утверждать, что организация, рассматривавшая обращения, нарушила законодательство, так как изложенные в обращении вопросы не решены. В этой связи Законом предусматривается, что обращение считается рассмотренным по существу в случае, если рассмотрены все изложенные в обращении вопросы, приняты надлежащие меры по защите, обеспечению реализации, восстановлению прав, свобод и (или) законных интересов заявителей и им направлены письменные ответы.

Определено понятие «повторное обращение»

В соответствии с Законом об обращениях повторными признаются обращения независимо от срока, прошедшего со дня подачи предыдущего обращения. Это приводит к сложностям на практике, вызванным, например, ограниченными сроками хранения обращений в организациях.

Кроме того, согласно Закону об обращениях повторное обращение - это обращение, направленное в одну и ту же организацию, к одному и тому же индивидуальному предпринимателю. В этой связи неясно, можно ли признавать обращение повторным, если оно переадресовано из одной организации в другую. Данный вопрос имеет важное практическое значение, поскольку тесно связан с возможностью прекращения переписки с заявителем по такому обращению.

Закон уточняет понятие «повторное обращение» и устанавливает, что повторным признается письменное или электронное обращение, поступившее от одного и того же заявителя по одному и тому же вопросу в одну и ту же организацию, к одному и тому же индивидуальному предпринимателю в течение 3 лет со дня поступления первоначального обращения, в том числе направленное из других организаций, если по предыдущему обращению заявителю был направлен ответ (уведомление).

В целях обеспечения возможности прекращения переписки с заявителями, направляющими повторные обращения в одну и ту же организацию, к компетенции которой не относится рассмотрение таких обращений по существу, из ст.15 Закона об обращениях исключено указание на необходимость рассмотрения обращения по существу как обязательное условие прекращения переписки с заявителем, направляющим повторное обращение.

Уточнены расходы, которые могут быть взысканы с заявителей (статья 19 Закона об обращениях)

В целях обеспечения практического применения существующей нормы Закона об обращениях о возможности взыскания в судебном порядке расходов, связанных с рассмотрением обращений, а также совершенствования механизма воздействия на лиц, злоупотребляющих своим правом на обращение, Закон уточняет, какие именно расходы могут быть взысканы с заявителей в случае направления систематически необоснованных обращений в одну и ту же организацию, к одному и тому же индивидуальному предпринимателю от одного и того же заявителя, а также обращений, содержащих заведомо ложные сведения. К таким расходам отнесены:

• суммы, подлежащие выплате экспертам и другим специалистам, привлеченным к рассмотрению обращений;

• почтовые расходы;

• расходы, связанные с рассмотрением обращений с выездом на место.

Вместе с тем в связи с необходимостью разработки детального алгоритма расчета расходов, связанных с рассмотрением необоснованных обращений, Закон содержит поручение Совету Министров Республики Беларусь по данному вопросу.

Конкретизирован порядок направления ответов на коллективные обращения

Закон уточняет порядок направления ответов на коллективные обращения и предусматривает, что, если в коллективном обращении не указано иное, письменные ответы на коллективные обращения направляются заявителю, указанному первым в списке заявителей, либо отправителю обращения, если в отношении заявителя, указанного первым в списке заявителей, отсутствует адрес его места жительства (места пребывания), с просьбой проинформировать других заявителей.

Уточнены признаки анонимного обращения

Закон об обращениях предусматривает, что анонимные обращения, за исключением содержащих сведения о преступлении, рассмотрению не подлежат. При этом анонимными считаются обращения, в которых не указаны фамилия, собственное имя, отчество (если таковое имеется), либо инициалы гражданина или адрес его места жительства (места пребывания), либо наименование юридического лица (полное или сокращенное) или его место нахождения.

Вместе с тем на практике получили распространение случаи, когда граждане указывают недействительные данные (несуществующие адреса, Ф.И.О. и адреса других граждан и др.) в обращении, что приводит к их рассмотрению.

В целях исключения подобных случаев Закон признает анонимными не только обращения, в которых не указаны фамилия, собственное имя, отчество (если таковое имеется), либо инициалы гражданина или адрес его места жительства (места пребывания), либо наименование юридического лица (полное или сокращенное) или его место нахождения, но и обращения, в которых указанные данные не соответствуют действительности. Подобный подход предусмотрен в законодательстве ряда стран СНГ (Таджикистана, Армении, Узбекистана и др.).

Существенно скорректирован порядок рассмотрения электронных обращений

Возможность реализации права на обращение путем размещения электронных обращений отвечает международным подходам в отношении развития электронного управления. Использование информационных и коммуникационных технологий рассматривается международной практикой, в частности Рекомендацией Комитета министров Совета Европы от 15.12.2004 Rec (2004) 15 «Об электронном управлении», в качестве средства:

• увеличения эффективности демократических процессов;

• создания фундамента для сотрудничества между государственными органами, частным сектором и другими организациями гражданского общества;

• увеличения участия, инициатив и вовлеченности граждан в национальной, региональной и местной общественной жизни;

• увеличения прозрачности демократического процесса принятия решений и подотчетности демократических учреждений;

• повышения отзывчивости государственных органов;

• стимулирования общественных дебатов и наблюдения за процессом принятия решений.

В настоящее время законодательством предусмотрено два способа подачи электронных обращений в государственный орган, иную государственную организацию: направление на адрес электронной почты и (или) размещение в специальной рубрике на официальном сайте в глобальной компьютерной сети Интернет.

На официальном сайте государственного органа, иной государственной организации в глобальной компьютерной сети Интернет должна быть размещена информация о способе либо способах подачи электронных обращений в этот государственный орган, иную государственную организацию (абзац 1 подп.1.2 п.1 Указа № 498).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 30 апреля 2016 г. подп.1.2 п.1 Указа № 498 на основании Указа Президента РБ от 27.04.2016 № 157 утратил силу.

В ходе применения указанных актов были выявлены определенные сложности с электронными обращениями, поступающими на адрес электронной почты (направление обращений, в которых отсутствуют необходимые реквизиты, большой процент потери обращений в общей массе поступающей корреспонденции, распознавание их как нежелательной рассылки и отсеивание антивирусными программами). В этой связи Законом закрепляется обязательность рассмотрения только тех электронных обращений, которые поданы через специальную рубрику, размещенную на сайте государственного органа или государственной организации.

Вместе с тем, поскольку адреса электронной почты являются общедоступной информацией, что не исключает поступления обращений по электронной почте, Законом предусматривается, что такие электронные обращения не рассматриваются, если иной порядок работы с такой категорией обращений не определен руководителем организации. Таким образом, по общему правилу, электронные обращения, поступившие по электронной почте, рассмотрению не подлежат, однако руководитель организации может самостоятельно определить, рассматривать подобные обращения или нет.

Кроме того, учитывая, что нередко электронные обращения направляются представителями заявителей, Законом предусматривается, что к электронным обращениям, подаваемым представителями заявителей, должны прилагаться электронные копии документов, подтверждающих их полномочия. При невыполнении данной обязанности электронное обращение может быть оставлено без рассмотрения по существу.

Для обеспечения защиты персональных данных граждан предусматривается, что, если для рассмотрения электронного обращения по существу необходимо указание персональных данных заявителя или иных лиц, заявителю предлагается обратиться с устным или письменным обращением. Данный подход будет корреспондироваться с предписаниями части второй ст.18 Закона № 455-З.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 13 октября 2022 г. сбор, обработка, хранение, предоставление, распространение информации о частной жизни физического лица, а также пользование ею и обработка персональных данных осуществляются с согласия данного физического лица, если иное не установлено законодательными актами (ч.2 ст.18 Закона № 455-З в ред. Закона от 10.10.2022 № 209-З).

Принимая во внимание часть вторую подп.1.2 п.1 Указа № 498, Закон предусматривает, что в случае, если поступающие электронные обращения аналогичного содержания от разных заявителей носят массовый характер (более 10 обращений), ответы на такие обращения по решению руководителя государственного органа или иной государственной организации или лица, уполномоченного им подписывать в установленном порядке ответы на обращения, могут размещаться на официальном сайте государственного органа или иной государственной организации в глобальной компьютерной сети Интернет без направления ответов (уведомлений) заявителям.

Таким образом, уточнение законодателем порядка реализации права каждого на обращение, прав и обязанностей заявителей, прав и законных интересов организаций и индивидуальных предпринимателей, рассматривающих обращения, а также правил рассмотрения обращений направлено на обеспечение надлежащей реализации этого права, упорядочение правового регулирования отношений, связанных с работой с обращениями, и тем самым на создание условий для осуществления и защиты прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц.

03.08.2015

Николай Лимож, юрист