Методы работы контролирующих (надзорных) органов с 1 января 2026 года: общая характеристика изменений.
Комментарий к Указу от 06.06.2025 № 227

Николай Лимож
юрист

24.06.2025

С 1 января 2026 г. вступает в силу Указ от 06.06.2025 № 227 «О повышении эффективности контрольной (надзорной) деятельности». Он заменит Указ от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь».

Рассмотрели новации в разделах:

Цели Указа

Основная цель издания Указа - изменение стиля и методов работы контролирующих (надзорных) органов с учетом смещения акцента в контрольной (надзорной) деятельности на превентивный характер ее проведения и устранения пробелов в механизмах ее осуществления.

Указ оптимизирует контрольную (надзорную) деятельность, снижает воздействие со стороны контролирующих (надзорных) органов на субъекты предпринимательской деятельности за счет правовых механизмов, рассмотренных далее.

Структура Указа

Структурно перестроена подача информации за счет выноса за пределы Указа норм, регулирующих однородные правоотношения, и утверждения прилагаемых к нему:

✓ Положения о порядке организации и проведения проверок;

✓ Положения о порядке проведения мониторинга;

✓ Положения о порядке проведения мероприятий технического (технологического, поверочного) характера (далее - Положение о порядке проведения мероприятий технического характера);

✓ перечня контролирующих (надзорных) органов, уполномоченных проводить проверки, мониторинги, и сфер их контрольной (надзорной) деятельности;

✓ перечня мероприятий технического (технологического, поверочного) характера и контролирующих (надзорных) органов, уполномоченных на их проведение.

К Указу прилагаются:

• перечень терминов и их определений (приложение 1);

• перечень утративших силу указов Президента Республики Беларусь и изменений, вносимых в Указ Президента Республики Беларусь (приложение 2);

• перечень мероприятий, при осуществлении которых не применяется настоящий Указ (приложение 3).

Формы государственного контроля (надзора)

Формы государственного контроля (надзора) остались прежними, однако меры профилактического и предупредительного характера как форма государственного контроля (надзора) заменены на мониторинги.

Вместе с тем обязанность принимать меры профилактического и предупредительного характера из функций контрольных (надзорных) органов не исключена (подп.2.1 п.2 Указа).

Справочно Меры профилактического и предупредительного характера по Указу № 510: • проведение разъяснительной работы о порядке соблюдения требований законодательства, применения его положений на практике; • информирование субъектов (включая использование средств глобальной компьютерной сети Интернет, средств массовой информации) о типичных нарушениях, выявляемых в ходе проверок контролирующими (надзорными) органами; • проведение семинаров, круглых столов и др.

Порядок и виды профилактических мероприятий, обязательных для проведения контролирующими (надзорными) органами при реализации контрольных (надзорных) функций, меры предупредительного характера, а также критерии оценки эффективности деятельности контролирующих (надзорных) органов будут установлены Правительством (в отношении подчиненных Правительству контролирующих (надзорных) органов, местных исполнительных и распорядительных органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора)), а также самостоятельно - государственными органами и организациями, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), подчиненными (подотчетными) Президенту (подп.2.1 п.2 Указа).

Запрет на проведение проверок и мониторингов по вопросам, относящимся к мероприятиям технического (технологического, поверочного) характера

Введены:

• запрет на проведение проверок и мониторингов по вопросам, относящимся к мероприятиям технического (технологического, поверочного) характера;

• обязанность контролирующих (надзорных) органов при осуществлении государственного контроля (надзора) ознакомить проверяемого субъекта с предписанием на проведение проверки, решением о проведении мониторинга, мероприятия технического (технологического, поверочного) характера.

Исключена обязанность вести книгу контрольных (надзорных) мероприятий и журнал производства работ

Исключена обязанность субъектов хозяйствования вести книгу контрольных (надзорных) мероприятий и журнал производства работ. Такие сведения вносятся в интегрированную автоматизированную систему контрольной (надзорной) деятельности (далее - интегрированная автоматизированная система). Проверяемый субъект вправе продолжать вести такую книгу по своей инициативе и самостоятельно учитывать проводимые в отношении его проверки, мероприятий технического (технологического, поверочного) характера, мониторинги, а также иные посещения должностными лицами контролирующих (надзорных) органов (ч.5 подп.1.2 п.1 Указа).

Упразднено требование о ведении единой информационной базы данных контролирующих (надзорных) органов

Упразднено требование о ведении и использовании единой информационной базы данных контролирующих (надзорных) органов, включающей сведения о проверяемых субъектах и об отнесении их к соответствующим группам риска исходя из критериев отнесения проверяемых субъектов к группе риска для назначения плановых проверок (АИС КНО).

Справочно АИС КНО была внедрена в эксплуатацию с 10 мая 2011 г. в соответствии с абз.2 подп.25.2 п.25 Указа № 510 и построена на принципах отнесения субъектов к группам риска, установленных Указом № 510 (в редакции до 1 января 2018 г.). Заказчик программы и орган, ответственный за ведение АИС КНО, - МНС. Создание АИС КНО было направлено на упрощение системы выбора субъекта для проведения плановой проверки; развитие новых форм взаимодействия контролирующих (надзорных) органов с проверяемыми субъектами; улучшение имиджа государства в сфере контрольной (надзорной) деятельности и позволило оптимизировать процесс выбора субъекта контролирующими (надзорными) органами для проведения плановой проверки; проверяемым субъектам - самостоятельно оценивать свою деятельность в целях принятия мер, исключающих возможность отнесения их к высокой или средней группе риска.

Контролирующие (надзорные) органы, кроме КГК, Генпрокуратуры и органов, осуществляющих ведомственный контроль, в соответствии со сферами их контрольной (надзорной) деятельности вносили информацию в АИС КНО в части отнесения проверяемых субъектов, за исключением ликвидированных (прекративших деятельность), к соответствующим группам риска исходя из критериев отнесения проверяемых субъектов к группе риска для назначения плановых проверок. Вместе с тем с 1 января 2018 г. вступили в силу нормы Указа от 16.10.2017 № 376 «О мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности», в соответствии с которыми выборочные проверки назначаются контролирующим (надзорным) органом с учетом разработанных и утвержденных этим органом в рамках его сфер контроля критериев оценки степени риска на основании результатов анализа информации, которая имеется в распоряжении данного контролирующего (надзорного) органа и свидетельствует о высокой степени риска нарушений законодательства. Критерии оценки степени риска для отбора субъектов в план выборочных проверок определяются государственными органами, уполномоченными на осуществление контроля (надзора), по согласованию с Межведомственным советом по контрольной (надзорной) деятельности, на основании методики формирования системы оценки риска, утв. постановлением Совмина от 22.01.2018 № 43.

В соответствии с п.10 Указа № 376 и п.5 Положения о порядке формирования и исполнения планов выборочных проверок, утв. приказом КГК от 04.04.2018 № 17, оценка степени риска субъектов на основе критериев оценки степени риска и формирование перечня субъектов для отбора в план выборочных проверок осуществляется контролирующими (надзорными) органами посредством интегрированной автоматизированной системы..

В связи с изложенным с 1 января 2018 г. отсутствует необходимость ведения и использования АИС КНО и, соответственно, расходования бюджетных средств на ее сопровождение.

Обязанность контролирующих органов вносить в интегрированную автоматизированную систему сведения о проверках и их результатах

Для снижения уровня бюрократизма, повышения цифровизации процессов введена обязанность контролирующих (надзорных) органов вносить в интегрированную автоматизированную систему сведения о назначении и проведении проверок, мероприятий технического (технологического, поверочного) характера, мониторингов, а также об их результатах. В рамках этой системы с централизованным учетом формируются предписания на проведение проверок и осуществляется их регистрация.

Перечень контролирующих (надзорных) органов, уполномоченных проводить проверки, мониторинги

Делегирование контролирующими (надзорными) органами своих контрольных (надзорных) полномочий иным юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям не допускается (подп.1.3 п.1 Указа). Перечень контролирующих (надзорных) органов, уполномоченных проводить проверки, мониторинги, и сфер их контрольной (надзорной) деятельности утв. Указом и является исчерпывающим.

Профессиональные союзы, их организационные структуры, объединения таких союзов и их организационные структуры в случаях и порядке, установленных законодательством о профессиональных союзах, наделены правом осуществлять общественный контроль в форме проведения проверок (общественный контроль в форме проведения проверок за соблюдением законодательства об охране труда). Осуществление общественного контроля в форме проведения проверок другими организациями, а также физлицами запрещено (подп.1.5 п.1 Указа).

Ответственность контролирующих органов за нарушение порядка проведения проверок

Закреплены нормы, касающиеся мер ответственности контролирующих (надзорных) органов за нарушение порядка проведения проверок, мониторинга, мероприятий технического характера.

Указом № 510 административная ответственность предусмотрена за совершение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа грубых нарушений требований к порядку организации и проведения проверок (ст.24.50 КоАП).

Указом же определено, что совершение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа грубых нарушений требований Указа рассматривается как ненадлежащее исполнение служебных обязанностей и влечет привлечение его к дисциплинарной ответственности.

Исчерпывающий перечень грубых нарушений, совершенных должностным лицом контролирующего (надзорного) органа, приведен в подп.2.3 п.2 Указа.

Должностные лица контролирующих (надзорных) органов привлекаются к установленной законодательством ответственности за незаконное вмешательство в деятельность субъекта (проверяемого субъекта).

Незаконным вмешательством может быть расценено в том числе и назначение проверки при отсутствии оснований ее назначения (п.7 Положения о порядке назначения проверки), например при назначении выборочной проверки без учета критериев оценки степени риска для отбора проверяемых субъектов при проведении выборочной проверки и (или) непринятии во внимание возможности выявления и (или) устранения нарушений законодательства иными формами государственного контроля (надзора).

В случае незаконного вмешательства в деятельность проверяемого субъекта виновное должностное лицо несет дисциплинарную ответственность (уголовную - при наличии признаков должностного преступления).

Указ содержит нормы, касающиеся мер ответственности контролирующих (надзорных) органов за нарушение порядка проведения мониторинга, а также внесения сведений обо всех контрольных (надзорных) мероприятиях в интегрированную автоматизированную систему.

Порядок определения размера причиненного вреда (реального ущерба)

В подп.2.4, 2.5 п.2 Указа регламентирован порядок определения контролирующим (надзорным) органом размера причиненного вреда (реального ущерба) при его наличии, а также передачи по подведомственности материалов дела об административном правонарушении для ведения административного процесса при выявлении в ходе проверки таких фактов.

Правила исчисления сроков, установленных в Указе

Определены правила исчисления сроков, с которыми связываются возникновение, изменение или прекращение отношений, регулируемых Указом и утвержденными им положений (п.3 Указа). Установленные правила аналогичны тем, которые применяются в процессуальном законодательстве.

Уточнена формулировка сроков совершения действий, установленных в календарных или рабочих днях. Данные изменения обусловлены необходимостью унификации подходов для расчета сроков с учетом выходных и праздничных дней, которые могут составлять различное количество дней в разных месяцах в году, а также -для защиты законных интересов субъектов, подлежащих контролю, и должностных лиц контролирующих (надзорных) органов.

Например, согласно нормам постановления Минсвязи от 28.01.2009 № 3 «О сроках пересылки и доставки почтовых отправлений, за исключением универсальных услуг почтовой связи, и признании утратившим силу постановления Министерства связи и информатизации Республики Беларусь от 14 июля 2006 г. № 22» сроки пересылки почтовых отправлений включают день отправки плюс количество рабочих дней, необходимых для пересылки и доставки адресату почтового отправления или извещения о поступлении почтового отправления с учетом предельного времени подачи почтового отправления и предельного времени прибытия транспортного средства в место назначения.

Контроль за выполнением Указа

Контроль за выполнением Указа контролирующими (надзорными) органами возложен на КГК.

Справочно Согласно п.28 Указа № 510 контроль за его выполнением контролирующими и надзорными органами возложен на КГК, а надзор за выполнением данного Указа контролирующими и надзорными органами - на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законодательства, в том числе за выполнением Указа контролирующими и надзорными органами (ст.27 Закона от 08.05.2007 № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь»).

Термины и определения

В приложении 1 к Указу приведены определения 25 терминов, используемых по тексту Указа.

Справочно Пункт 2 Положения о порядке организации и проведении проверок, утв. Указом № 510, содержит 15 терминов и их определений.

Термины и их определения приведены в соответствие с терминологией и положениями:

• Закона от 19.04.2022 № 164-З «О платежных системах и платежных услугах»;

• Закона от 14.10.2022 № 213-З «О лицензировании»;

• Закона от 08.12.2022 № 221-З «О признании утратившими силу законодательных актов» (отмена правового регулирования общественных отношений, предусмотренных Декретом от 12.07.2005 № 9 «О дополнительных мерах по борьбе с незаконным обращением нефтяного жидкого топлива в Республике Беларусь»);

• Закона от 13.12.2022 № 227-З «Об урегулировании неплатежеспособности»;

• Указа от 04.10.2022 № 351 «О развитии агроэкотуризма»;

• Указа от 07.03.2023 № 60 «Об изменении указов Президента Республики Беларусь» (в отношении работы с имуществом, изъятым, арестованным или обращенным в доход государства);

• постановления Совмина и Нацбанка от 06.07.2011 № 924/16 «Об использовании кассового и иного оборудования при приеме средств платежа».

Уточнены используемые термины, в том числе формулировка «проверяющий (руководитель проверки)». Так, в правоприменительной практике контролирующих (надзорных) органов возникают ситуации, когда руководитель проверки не может находиться одновременно в нескольких объектах проверки и в этой связи фактически выполнять ряд возложенных на него обязанностей по составлению или (и) подписанию документов, которые могут быть составлены и подписаны проверяющими. В то же время руководитель проверки также является одним из проверяющих, поэтому из общих требований, предъявляемых к проверяющим, слова «(руководитель проверки)» исключены. В случаях, когда принятие решения и наличие подписи руководителя проверки обязательно, конструкция заменена словами «проверяющий и (или) руководитель проверки».

Уточнены органы, которые понимаются под контролирующими (надзорными).

Ввиду того что нормы Указа применяются как к проверяемым субъектам, так и к субъектам, в отношении которых проводится мониторинг, мероприятия технического (технологического, поверочного) характера, скорректировано определение «субъекты (проверяемые субъекты)».

В частности, согласно Указу № 510 проверка может проводиться контролирующим (надзорным) органом в отношении проверяемых субъектов. При этом к числу проверяемых субъектов относятся лица, осуществляющие ремесленную деятельность. Однако ремесленная деятельность не относится к предпринимательской деятельности (ч.4 п.1 ст.1 ГК). Проверки ряда иных видов деятельности, осуществляемых физическими лицами, выведены из-под действия Указа № 510. В связи с этим в целях создания единых подходов к порядку организации и проведения контрольных мероприятий в отношении физических лиц, осуществляющих деятельность, не относящуюся к предпринимательской, из числа проверяемых субъектов исключены физические лица, осуществляющие ремесленную деятельность.

Указ устанавливает единые для контролирующих (надзорных) органов требования к порядку проведения мероприятий технического (технологического, поверочного) характера.

Справочно Указ № 510 не распространяется на мероприятия технического (технологического, поверочного) характера, за исключением пп.1, 6 и ч.4 п.17.

Положением о порядке проведения мероприятий технического характера:

• установлен единый порядок назначения и проведения данных мероприятий, включая сроки, права, обязанности субъектов и должностных лиц контролирующих (надзорных) органов;

• введен термин «мероприятия технического (технологического, поверочного) характера» с одновременным его исключением из Положения о порядке организации и проведения проверок. Корректировка термина не повлияет на проведение контролирующими (надзорными) органами мероприятий технического (технологического, поверочного) характера в области строительной деятельности (строительства), а также при проектировании;

• определен перечень должностных лиц, в том числе на районном (городском) уровне, которые наделены правом принятия решения о проведении мероприятий технического (технологического, поверочного) характера.

Перечень утративших силу НПА

В приложении 2 содержится перечень нормативных правовых актов, которые признаются утратившими силу. В их числе Указ № 510, Указ от 26.07.2012 № 332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь», другие указы и нормы, которые вносят изменения в указы, регулирующие контрольную (надзорную) деятельность.

Перечень мероприятий, при осуществлении которых не применяется Указ

Приложение 3 содержит перечень мероприятий, при осуществлении которых не применяется Указ.

С учетом правоприменительной практики из-под действия Указа выведены 45 мероприятий, проведение проверок по которым для контролирующих (надзорных) предусмотрено различными актами законодательства. В связи с наличием специфики проведения не подлежит установлению периодичность их осуществления и предварительное планирование.

Например, проверка при проведении процедур несостоятельности и банкротства осуществляется согласно определению экономического суда о возбуждении производства по делу об экономической несостоятельности (банкротстве), которая является внеплановой, иногда она является повторной в течение календарного года и назначается в связи с возбуждением дела о банкротстве. Исходя из практики налоговых органов, в определении суда по таким делам в ряде случаев содержится поручение о назначении дополнительной проверки.

Проведение мониторинга массовой информации определенно в Законе от 17.07.2008 № 427-З «О средствах массовой информации». По своей сути такой мониторинг представляет собой анализ содержащихся в СМИ или на интернет-ресурсе сведений. Такие проверочные мероприятия не связаны с оценкой и контролем хозяйственной деятельности субъекта хозяйствования. В случае установления нарушений в данной части Мининформ принимает меры реагирования в соответствии с Законом № 427-З.

Контроль (надзор) за выполнением возложенных на контролирующие (надзорные) органы контрольных (надзорных) функций осуществляют вышестоящие органы (при их наличии) и органы прокуратуры в соответствии с Законом № 220-З.

Проверки государственными органами (организациями), подчиненными (подотчетными) Президенту и Правительству, и облисполкомами (Минским горисполкомом) анализа эффективности работы подчиненных (входящих в состав (систему) организаций выведены из-под действия Указа по следующим основаниям.

Государственные органы, подчиненные (подотчетные) Президенту и Правительству, облисполкомы (Минский горисполком) осуществляют управление деятельностью подчиненных (входящих в состав (систему)) организаций посредством регулирования их деятельности и реализации полномочий собственника с анализом эффективности работы подчиненных (входящих в состав (систему)) организаций и выработкой предложений по ее повышению (п.2 Указа № 376).

Таким образом, действие Указа не распространяется при проведении анализа эффективности деятельности подчиненных (входящих в состав (систему)) государственных органов, подчиненных (подотчетных) Президенту и Правительству, облисполкомам (Минскому горисполкому) организаций.

Кроме того, Указом от 30.06.2023 № 200 «Об изменении Указа Президента Республики Беларусь» в структуре Правительства определены организации, подчиненные Правительству.

Перечень подчиненных (входящих в состав (систему)) организаций для каждого республиканского органа государственного управления определен постановлениями Правительства.

Для облисполкомов (Минского горисполкома) понятие «подчиненные (входящие в состав (систему)) организации» в законодательстве не определено.

При этом ежегодно на основании указов облисполкомы (Минский горисполком) определяют показатели эффективности работы организаций, имущество которых находится в коммунальной собственности, и хозяйственных обществ, в уставных фондах которых 50 % и более акций (долей в уставных фондах) находится в коммунальной собственности.

В Указе обозначен круг организаций, на которых не распространяется действие Указа при проведении анализа эффективности их работы облисполкомами (Минским горисполкомом).

Порядок рассмотрения обращений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, включая обращения, подлежащие рассмотрению с выездом на место, без использования полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам для проверок, определен Законом от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц».

Проверки осуществления административных процедур по заявлениям юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц регулируются Законом от 28.10.2008 № 433-З «Об основах административных процедур».

Осуществление правосудия, проверок при реализации полномочий прокурора, а также уполномоченными государственными органами процессуальных действий, предусмотренных УПК, оперативно-розыскной деятельности регулируется процессуальным и иным специальным законодательством.

Контроль (надзор) за соблюдением законодательства об адвокатуре определяет Закон от 30.12.2011 № 334-З «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь».

Включение таких мероприятий, как проведение камеральных проверок налоговыми и таможенными органами, приложение 3 Указа обусловлено наличием особенностей в проведении различными контролирующими (надзорными) органами проверок субъектов по месту нахождения контролирующего (надзорного) органа камеральных проверок. Так, ст.73 НК регламентирует порядок проведения налоговыми органами камеральных проверок по месту нахождения налогового органа и предоставляет право получать от плательщика определенные (первичные учетные) документы по отдельным хозяйственным операциям, в отношении которых усматриваются несвоевременное и (или) неполное исполнение налоговых обязательств и дополнительную информацию, пояснения по исчислению и уплате налогов, сборов (пошлин).

Таким образом, предоставление плательщиком определенных документов и дополнительной информации, пояснений закреплено законодательным актом. Если плательщиком после получения уведомления не представлены дополнительные документы, информация и (или) пояснения, либо не внесены соответствующие исправления, либо не представлена налоговая декларация (расчет), налоговый орган при проведении камеральной проверки вправе истребовать у плательщика в соответствии с п.1 ст.79 НК первичные учетные документы и (или) документы, указанные в абз.3 ч.1 п.4 ст.73 НК, и (или) иную информацию по обстоятельствам, определенным ч.1 п.4 ст.73 НК. Истребование иных документов при проведении последующего контроля и камеральной проверки, помимо информации, относящейся к исчислению и уплате налогов, сборов (пошлин), налоговыми органами не производится (ч.3 п.8 ст.73 НК).

Итак, истребование документов производится в исключительных случаях и только при наличии установленных фактов нарушения налогового законодательства. Налоговые органы и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право получать от плательщика необходимые для исчисления, уплаты и взыскания налогов, сборов (пошлин) документы (их копии), иную информацию, касающуюся деятельности и имущества плательщика (подп.1.1 п.1 ст.107 НК). Одновременно обязанность представления плательщиком таких документов в налоговый орган закреплена подп.1.4.1 п.1 ст.22 НК.

Возможность истребования документов при проведении камеральной проверки закреплена в законодательстве также для таможенных органов (ст.332, 335 ТК ЕАЭС).

Таким образом, проведение проверок по всем, перечисленным в приложении 3 Указа мероприятиям, предусмотрено различными актами законодательства и распространение на них положений Указа нецелесообразно.

Дополнительно по теме • Изменение методов работы контролирующих (надзорных) органов с 1 января 2026 года: новации в проведении проверок. Комментарий к Указу от 06.06.2025 № 227. • Изменение методов работы контролирующих (надзорных) органов с 1 января 2026 года: новации в проведении мониторинга и мероприятий технического (технологического, поверочного) характера. Комментарий к Указу от 06.06.2025 № 227.