Материал помещен в архив

НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ МИНИСТЕРСТВ И ВЕДОМСТВ

Понятие нормативных правовых актов министерств и ведомств и их разновидности

Данные нормативные правовые акты (далее - НПА) ранее именовались подзаконными и ведомственными. Подзаконные НПА принимаются в развитие закона. Понятие «ведомственные НПА» практически полностью синонимично понятию «НПА министерств и ведомств».

В настоящее время в Законе Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее - Закон о НПА) не используется ни один из этих терминов, однако в юридической литературе и судебной практике они по-прежнему встречаются.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 февраля 2019 г. взамен Закона о НПА действует Закон Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее - Закон № 130-З).

Место их в иерархии НПА определено в ст.10 Закона о НПА:

1) Конституция Республики Беларусь (далее - Конституция);

2) декреты и указы Президента Республики Беларусь;

3) кодексы;

4) законы;

5) постановления Совета Министров Республики Беларусь;

6) нормативные правовые акты министерств и ведомств.

Считается, что по своей юридической силе НПА министерств и ведомств уступают не только вышеперечисленным НПА, но и судебным решениям, а также актам прокурорского надзора. Первым, поскольку в отличие от судебных решений не подлежат принудительному исполнению, могут быть отменены, но сами не могут изменять или дополнять закон. Вторым, поскольку с помощью протеста оспариваются акты управления, протест может приостановить их исполнение до рассмотрения (примечание 1). Ниже ведомственных можно поставить только технические НПА, и то не по формальным критериям юридической силы, а исходя из предмета и метода регулирования.

Исходя из части первой ст.18 Закона о НПА ведомственные НПА могут приниматься (издаваться) только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией, НПА Президента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, положениями о соответствующих органах, а также нормативными правовыми актами Совета Министров Республики Беларусь (примечание 2), с обязательным указанием в них на основании и во исполнение какого акта они принимаются (издаются). Обязательный их признак - исполнительно-распорядительный характер, направленный на реализацию (исполнение) норм законов и других актов более высокой юридической силы. Это не законотворчество, это подчиненная ему функция.

Принимаются (издаются) НПА министерств, иных республиканских органов государственного управления в форме постановлений и приказов (примечание 3). Этими же постановлениями и приказами могут утверждаться инструкции, положения, уставы, правила.

Министерства и государственные комитеты относятся к республиканским органам государственного управления (абзац 2 подп.1.1 п.1 Указа Президента Республики Беларусь от 05.05.2006 № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь»; далее - Указ № 289).

Справочно Постановления республиканского органа государственного управления и Национального банка Республики Беларусь (далее - Нацбанк) - НПА, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение НПА большей юридической силы в пределах компетенции соответствующего государственного органа и регулирующие общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности (часть двенадцатая ст.2 Закона о НПА). Приказ республиканского органа государственного управления - НПА функционально-отраслевого характера, издаваемый руководителем республиканского органа государственного управления в пределах компетенции возглавляемого им органа в соответствующей сфере государственного управления (часть семнадцатая ст.2 Закона о НПА). Инструкция - НПА, детально определяющий содержание и методические вопросы регулирования в определенной области общественных отношений (часть четырнадцатая ст.2 Закона о НПА). Правила - кодифицированный НПА, конкретизирующий нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в определенных сферах и по процедурным вопросам (часть пятнадцатая ст.2 Закона о НПА). Устав (положение) - НПА, определяющий порядок деятельности государственного органа (организации), а также порядок деятельности государственных служащих и иных лиц в определенных сферах деятельности (часть шестнадцатая ст.2 Закона о НПА).

Таким образом, «первичные» ведомственные НПА (иногда их называют еще санкционирующие) - это постановления и приказы. Отличия между ними в том, что первые принимаются коллегиально, тогда как вторые единолично руководителем. При этом НПА, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются министерствами, иными республиканскими органами государственного управления коллегиально в форме постановлений (часть третья ст.18 Закона о НПА). Остальные НПА относятся к числу «вторичных», вводимых в действие (утверждаемых) посредством постановлений или приказов. Среди них также существует определенная градация:

1) правила - имеют кодифицированный характер, т.е. логически (не юридически) более высокий уровень и комплексный характер. Иногда нормы правил гораздо более подробны и детальны, чем соответствующий закон, в развитие которого они приняты (например, Правила проведения валютных операций, утвержденные постановлением Правления Национального банка Республики Беларусь от 30.04.2004 № 72, по сравнению с рамочным Законом Республики Беларусь от 22.07.2003 № 226-З «О валютном регулировании и валютном контроле»);

2) устав (положение) - регулируют «внутренние» вопросы;

3) инструкция - по сути, это обычный (стандартный) ведомственный НПА, направленный «вовне».

В настоящее время внутренняя структура органа государственного управления строится с ограниченным функционализмом, т.е. внутренние структуры не обладают, как правило, полномочиями внешнего характера. Они воздействуют на управляемые объекты через руководителя органа, а не непосредственно (примечание 4).

Иногда в структуре республиканских органов государственного управления выделяют департаменты: либо в качестве обычного структурного подразделения, либо с правами юридического лица (в зависимости от того, по решению какого органа созданы). Например, правами юридического лица наделены Департамент государственной инспекции труда и Фонд социальной защиты населения в структуре Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь (п.3 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Республики Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 № 1589).

Иногда департамент может не только иметь статус юридического лица, но и действовать на основе специального закона. Например, Департамент финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь действует на основе Закона Республики Беларусь от 16.07.2008 № 414-З «Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь».

Департамент министерства или госкомитета с правами юридического лица может принимать лишь решения ненормативного характера (подп.4.2 п.4 Положения о департаментах министерств (государственных комитетов), утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 26.07.2007 № 350). По этой причине, например, постановление от 17.09.2010 № 9 «О порядке регистрации, учета, получения и использования иностранной безвозмездной помощи» принято Управлением делами Президента Республики Беларусь, а не Департаментом по гуманитарной деятельности, входящим в его состав, к чьему непосредственному ведению относятся данные вопросы.

От редакции «Бизнес-Инфо» Вместо постановления № 9 действуют постановление Управления делами Президента Республики Беларусь от 08.02.2016 № 2 «Об установлении форм документов», вступающее в силу с 4 марта 2016 г., и Декрет Президента Республики Беларусь от 31.08.2015 № 5 «Об иностранной безвозмездной помощи», порядок вступления в силу которого регулируется п.6.

Республиканские органы государственного управления построены на принципах единоначалия, но большинство своих решений оформляют в форме постановлений, принимаемых коллегиально (министр издает приказ, министерство как коллегиальный орган принимает постановление). Проекты актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, подготавливаются в форме постановлений и принимаются после одобрения их на коллегиях соответствующих министерств, иных республиканских органов государственного управления (часть первая п.39 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11.08.2003 № 359). Хотя собственно по своему статусу коллегия министерства скорее совещательный орган.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 12 июля 2019 г. Указ № 359 на основании Указа Президента Республики Беларусь от 10.07.2019 № 265 (далее - Указ № 265) утратил силу. Нормы Указа № 359 легли в основу Закона № 130-З. Подробнее см. здесь.

Перечень министерств и государственных комитетов

Юридическая сила ведомственных НПА производна от компетенции принявшего их органа. Все рассматриваемые органы относятся к органам исполнительной власти, созданным для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. Большинство из них находится в двойном подчинении - Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь. В дальнейшем рассмотрим только эти органы (ст.24 Закона № 424-З), а также отдельно - Нацбанк. Органы государственного управления, подчиненные непосредственно Президенту Республики Беларусь, не рассматриваются.

Органы исполнительной власти - это органы специальной компетенции в определенной сферах деятельности. Для их собирательного обозначения используется термин «республиканские органы государственного управления», включающий министерства и государственные комитеты. Впрочем, принципиальная разница между ними в настоящее время практически отсутствует. Статус председателя госкомитета приравнен к статусу министра. Отличия в названиях скорее дань традиции, когда госкомитеты создавались на межотраслевом стыке, тогда как в ведение министерств передавались исключительно отрасли государственного управления.

Справочно Перечень республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, утвержден Указом № 289 и насчитывает 24 министерства и 7 госкомитетов.

По характеру компетенции республиканские органы государственного управления делят на:

1) отраслевые: Министерство промышленности Республики Беларусь, Министерство транспорта и коммуникаций Республики Беларусь, Министерство обороны Республики Беларусь;

2) функциональные (надведомственные): Министерство финансов Республики Беларусь, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь (далее - МНС), Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Государственный комитет по науке и технологиям Республики Беларусь, Государственный комитет по стандартизации Республики Беларусь и др.;

3) функционально-отраслевые: Министерство юстиции Республики Беларусь (далее - Минюст), Министерство здравоохранения Республики Беларусь, Министерство внутренних дел Республики Беларусь, Министерство образования Республики Беларусь, Министерство культуры Республики Беларусь и др. (примечание 5).

Функции, компетенция и, как следствие, НПА министерств и госкомитетов неоднородны.

Во-первых, следует различать их «внутренние» акты (приказы о приеме на работу, о направлении в служебную командировку, применении дисциплинарного взыскания, различные акты, регламенты и т.п.). Процедура принятия (оформления) таких документов регулируется Инструкцией по делопроизводству в государственных органах, иных организациях, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19.01.2009 № 4, и локальными НПА данных министерств и ведомств. От них отличаются «внешние» акты, направленные на непосредственное выполнение функций государственного управления.

Во-вторых, среди последних также наблюдается дуализм. Так, министерства и госкомитеты являются вышестоящими органами по отношению к «внутриведомственным» организационным структурам. Например, МНС - вышестоящий орган по отношению к инспекциям МНС, а также государственным организациям, подчиненным МНС, в отношении которых оно осуществляет ведомственный контроль (п.3 Положения о Министерстве по налогам и сборам Республики Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 № 1592).

Справочно Для целей Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее - Указ № 510) под ведомственным контролем понимается контроль, осуществляемый государственными органами и иными государственными организациями, республиканскими государственно-общественными объединениями, структурными подразделениями (подчиненными организациями) этих органов и организаций, отнесенными к органам, осуществляющим ведомственный контроль, перечнем контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности, утверждаемым Указом № 510, за соответствием требованиям законодательства деятельности, осуществляемой подчиненными или входящими в их состав (систему) организациями, в т.ч. их обособленными подразделениями, имеющими учетный номер плательщика (примечание к п.11 Указа № 510).   От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2018 г. пп.1-23 Указа № 510 изложены в новой редакции на основании Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2017 № 376.

Нормативные правовые акты Национального банка

В отличие от министерств и госкомитетов Нацбанк - коллегиальный орган, так как имеет Правление, определяющее основные направления деятельности Нацбанка и осуществляющее руководство и управление им. Решения данного коллегиального органа управления принимаются простым большинством голосов (ст.60, 63 Банковского кодекса Республики Беларусь (далее - БК)).

Нормативные правовые акты Нацбанка обязательны для исполнения республиканскими органами государственного управления, органами местного управления и самоуправления, всеми банками, иными юридическими лицами, действующими на территории Республики Беларусь, а также физическими лицами. Однако они должны соответствовать законодательным актам Республики Беларусь (т.е. декретам, указам, законам). В случае противоречия НПА Нацбанка законодательному акту Республики Беларусь применяется законодательный акт Республики Беларусь (часть третья ст.39 БК).

Национальный банк в пределах своей компетенции принимает (издает) нормативные правовые акты (постановления Правления Нацбанка), обязательные для выполнения республиканскими органами государственного управления, органами местного управления и самоуправления, всеми банками и небанковскими кредитно-финансовыми организациями, иными юридическими лицами, действующими на территории Республики Беларусь, а также физическими лицами (п.70 Устава Национального банка Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 13.06.2001 № 320).

Обратите внимание! Ни в вышеназванном Уставе, ни в перечне НПА, содержащемся в Законе о НПА, нет такого вида документа, как письмо. Между тем в практике Нацбанка издание писем получило широкое распространение. Остается признать за такими документами ненормативный характер разъяснений и рекомендаций, хотя практическое значение писем в работе банковской системы в качестве руководства к действию гораздо выше.

Обязательная юридическая экспертиза ведомственных нормативных правовых актов

Принятие ведомственного НПА - это только начальный этап придания ему юридической силы, так как за ним следуют дополнительные процедуры:

• экспертиза;

• включение в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь (далее - НРПА);

• опубликование.

Часть восьмая ст.18 Закона о НПА предусматривает прохождение НПА министерств, иных республиканских органов государственного управления, Нацбанка обязательной юридической экспертизы, проводимой Минюстом. Данная процедура регламентирована Указом Президента Республики Беларусь от 30.12.2010 № 711 «О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов» (далее - Указ № 711).

Критериями оценки НПА Нацбанка, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, областных, Минского городского исполнительных комитетов, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня при проведении обязательной юридической экспертизы Минюстом являются:

1) соответствие Конституции, НПА Президента Республики Беларусь, законам Республики Беларусь и иным нормативным правовым актам большей юридической силы по отношению к оцениваемому нормативному правовому акту, в т.ч. устанавливающим требования нормотворческой техники;

2) соответствие международным договорам Республики Беларусь (абзацы 1-3 подп.1.1 п.1 Указа № 711).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 12 июля 2019 г. следует руководствоваться подп.1.1 и нежеприведенным подп.1.4 п.1 Указа № 711 с учетом изменений, внесенных Указом № 265.

По результатам проведения юридической экспертизы нормативного правового акта Минюстом, управлениями юстиции выносится одно из следующих заключений:

1) заключение, содержащее обоснованный вывод о соответствии НПА установленным требованиями допустимости его включения в НРПА;

2) заключение, содержащее обоснованный вывод о несоответствии НПА установленным требованиям и недопустимости его включения в НРПА (подп.1.2 п.1 Указа № 711).

Не подлежат юридической экспертизе локальные НПА, указанные в подп.1.4 п.1 Указа № 711.

Включение в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь - это система учета правовых актов Республики Беларусь (часть вторая п.1 Положения о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 20.07.1998 № 369 (далее - Положение о НРПА)). Он ведется Национальным центром правовой информации (НЦПИ) на бумажных носителях и в электронной форме в целях, перечисленных в п.2 Положения о НРПА.

Справочно Дополнительную информацию см. в Каталоге полезных ссылок, разделе «НЦПИ».

Включению в НРПА подлежат, как правило, все акты законодательства, за исключением:

• регламентов коллегиальных органов;

• технических кодексов установившейся практики, стандартов, в т.ч. государственных стандартов Республики Беларусь и стандартов организаций, технических условий;

• фармакопейных статей;

• локальных нормативных правовых актов (п.4 Положения о НРПА).

Опубликование ведомственных нормативных правовых актов

Нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию (часть первая ст.62 Закона о НПА).

Справочно Под официальным опубликованием НПА понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизведения текста НПА в периодическом печатном издании НРПА, его электронной версии и иных официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь (часть вторая ст.62 Закона о НПА).

Сама процедура опубликования регламентирована Декретом Президента Республики Беларусь от 24.02.2012 № 3 «О некоторых вопросах опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Беларусь» (далее - Декрет № 3), частью первой подп.1.1 п.1 введен приоритет электронного опубликования.

Затем ведомственные правовые акты, включенные в НРПА, могут быть обнародованы (опубликованы) в таких официальных периодических печатных изданиях, как сборник правовых актов «Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь» и газета «Рэспублiка», но такое обнародование (опубликование) является неофициальным.

Обратите внимание! Датой официального опубликования правового акта, включаемого в НРПА, считается дата его размещения на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь (часть вторая подп.1.1 п.1 Декрета № 3).

К текстам нормативных правовых актов, официально опубликованных на сайтах, должен быть обеспечен свободный и бесплатный доступ. При этом удаление текстов названных актов с этих сайтов не допускается.

Вступление в силу ведомственных нормативных правовых актов

Исходя из частей второй и четвертой ст.65 Закона о НПА ведомственные НПА вступают в силу со дня включения их в НРПА, если в этих актах не установлен иной срок, а те из них, что касаются прав, свобод и обязанностей граждан, - только после их официального опубликования, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь.

Ведомственные НПА в двух случаях могут иметь обратную силу:

1) если он смягчает или отменяет ответственность граждан, в т.ч. индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц;

2) когда в самом НПА или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.

В то же время придание обратной силы нормативному правовому акту не допускается, если он предусматривает введение или усиление ответственности граждан, в т.ч. индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность (ст.67 Закона о НПА).

Примечание 1. Крамник А.Н., Чуприс О.И. Административное право. Ч.1. - Мн., 2013. - С.133.

Примечание 2. В свою очередь, компетенция органа, принимающего ведомственный НПА, строится по сложной многоступенчатой схеме:

1) компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются на основе Конституции законом о Совете Министров Республики Беларусь (часть третья ст.108 Конституции);

2) Совет Министров Республики Беларусь утверждает в установленном порядке положения о республиканских органах государственного управления, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь (абзац 3 ст.25 Закона Республики Беларусь от 23.07.2008 № 424-З «О Совете Министров Республики Беларусь» (далее - Закон № 424-З));

3) положения об отдельных министерствах и госкомитетах наделяют их соответствующими полномочиями.

Примечание 3. Не имеют статуса НПА (так как лишены признака нормативности) распоряжения или другие акты индивидуального характера, издаваемые руководителем. В данном материале не рассматриваются.

Примечание 4. Крамник А.Н., Чуприс О.И. Административное право. Ч.1. - Мн., 2013. - С.175-176.

Примечание 5. Крамник А.Н., Чуприс О.И. Административное право. Ч.1. - Мн., 2013. - С.394-396.

16.02.2015

Сергей Овсейко, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук