Материал помещен в архив

НОВОЕ В ПРАВИЛАХ РАБОТЫ С ЭЛЕКТРОННЫМИ ДОКУМЕНТАМИ.
Комментарий к постановлению Министерства юстиции Республики Беларусь от 30.12.2015 № 225

Комментируемым постановлением внесены дополнения и изменения в Инструкцию по делопроизводству в государственных органах, иных организациях, утвержденную постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19.01.2009 № 4 (далее - Инструкция), которые вступили в силу с 16 января 2016 г., за исключением абзацев 3-6 подп.1.25 п.1, которые вступают в силу с 1 января 2017 г. Рассмотрим наиболее важные изменения.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 26 февраля 2018 г. субъекты хозяйствования вправе не использовать печати (за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Республики Беларусь) (подп.3.11 п.3 Декрета Президента Республики Беларусь от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства»). С 23 октября 2019 г. следует руководствоваться Инструкцией с изменениями, внесенными постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 17.10.2019 № 193.

Согласование инструкции по делопроизводству

Пункт 5 Инструкции дополнен требованием согласовывать с Белорусским научно-исследовательским центром электронной документации (БелНИЦЭД) инструкции по делопроизводству организаций, являющихся источниками комплектования государственных архивов, если они регулируют правила работы с электронными документами и документами в электронном виде. Очевидно, что такое регулирование должно быть предусмотрено в инструкциях всех государственных органов и организаций, подключенных к системе межведомственного электронного документооборота государственных органов (далее - СМДО).

Порядок согласования локальных инструкций аналогичен согласованию с БелНИЦЭД номенклатур дел, содержащих документы в электронном виде и информационные ресурсы. Организация в случае пересмотра своей инструкции будет, как и прежде, представлять ее на согласование государственному архивному учреждению, источником комплектования которого оно является в отношении бумажных документов. Согласование с БелНИЦЭД в части работы с электронными документами и документами в электронном виде обеспечит данное архивное учреждение.

Электронный документ: особенности

В п.9 Инструкции указывается, что управленческие документы могут быть зафиксированы как на бумажном, так и на электронном носителе. В последнем случае они считаются документами в электронном виде, а при наличии электронной цифровой подписи (далее - ЭЦП) - электронными документами. При этом на электронные документы распространяются общие требования к документам в электронном виде. Но есть у них и специфические особенности, предусмотренные Законом Республики Беларусь от 28.12.2009 № 113-З «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (далее - Закон). Некоторые из этих особенностей изложены и конкретизированы в новой редакции Инструкции.

Электронный документ состоит из двух неотъемлемых частей - общей и особенной (часть первая ст.17 Закона).

Инструкция по делопроизводству уточняет, что общая часть электронного документа состоит из информации, составляющей содержание документа, и реквизитов, формируемых до момента выработки ЭЦП. Конкретизирован состав реквизитов, включаемых в особенную часть. Она содержит ЭЦП лиц, осуществивших согласование (визирование), подписание, утверждение электронного документа, а также реквизиты, формируемые после подписания: дата, регистрационный индекс, резолюция, отметка о поступлении и др.

Это объясняется тем, что реквизиты, формируемые после подписания, нельзя включать в ту часть электронного документа, хэш-значение которой подсчитывается в процессе выработки ЭЦП и в дальнейшем не должно изменяться. Именно эта часть согласно Закону называется общей. Особенная же часть может пополняться в процессе обращения электронного документа. В Инструкции указано, что она располагается в регистрационно-контрольной карточке (далее - РКК) документа и (или) отдельных файлах, являющихся неотъемлемой частью соответствующего электронного документа. Логическая связь между частями должна сохраняться на всех стадиях жизненного цикла, включая пересылку в другую организацию и передачу на архивное хранение.

Таким образом, физически электронный документ представляет собой сложный информационный объект, состоящий из нескольких файлов. В одном файле (или при необходимости в нескольких текстовых или графических файлах) содержится его общая часть. Каждая ЭЦП, которых может быть несколько, обычно также представляет собой отдельный файл. Дата, регистрационный индекс, резолюция при обработке документа средствами системы электронного документооборота (далее - СЭД) могут представлять собой записи в регистрационно-учетной базе данных, логически представляемые как реквизиты РКК. Но при выгрузке документа из СЭД для отправки адресату или передачи в архив они должны быть извлечены из базы данных и, как правило, помещены в еще один файл. Все эти файлы при пересылке адресату или передаче в архив объединяются в информационный пакет (файл-контейнер).

Программные средства, используемые при электронном документообороте, способны обеспечивать работу с общей и особенной частями. Для реквизитов особенной части предусмотрены места и в структуре информационного пакета СМДО, откуда они автоматически выгружаются в новую РКК, формируемую при регистрации документа в качестве входящего. Важно, чтобы неразрывная связь между этими частями осознавалась всеми лицами, участвующими в обработке документа. Сводить электронный документ только к его общей части ошибочно.

Добавлено указание на то, что копия электронного документа, выполненная на бумажном носителе, имеет равную с оригиналом юридическую силу (п.64 Инструкции), то есть заверена нотариусом или лицом, имеющими лицензию на осуществление деятельности по удостоверению формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе. Норма соответствует требованиям Закона. На практике такое право обеспечивает лицензия на использование средств криптографической защиты информации, которую получают удостоверяющие центры в системах управления открытыми ключами проверки ЭЦП.

Электронная цифровая подпись юридического лица или руководителя организации, его заместителей, иного уполномоченного лица совмещает функции собственноручной подписи и печати (п.18 Инструкции). Данная норма приведена в соответствие с нормой Закона.

Формуляр и реквизиты электронного документа

Требования к формуляру документа существенных изменений не претерпели. Требования к размерам полей, установленные для бумажных документов, должны выполняться и при отображении на экране или распечатывании документов в электронном виде (п.20 Инструкции). Пункт 30 Инструкции дополнен отсылкой на новое приложение 21, в котором приведена форма бланка для документа в электронном виде, отправляемого по электронной почте. Для электронного документа, в том числе пересылаемого по СМДО, эта же форма определяет отображение его общей части при внешнем представлении.

Ряд дополнений развивают общий принцип о размещении части реквизитов электронного документа в его особенной части (РКК). Ранее он был обобщенно изложен в пп.228 и 229 Инструкции. Практика показала, что этого недостаточно. Поэтому п.228 Инструкции исключен, вместо этого требования о включении реквизитов в особенную часть перенесены в пункты, посвященные отдельным реквизитам внутреннего и исходящего документа.

При работе с электронными документами в особенную часть включаются реквизиты «Дата документа» и «Регистрационный индекс» (пп.46, 47 Инструкции).

Реквизит «Ссылка на регистрационный индекс и дату входящего документа» проставляется в проекте электронного документа до его подписания ЭЦП, а также дублируется в РКК для удобства автоматизированной обработки (п.48 Инструкции).

Значение ЭЦП лица, утвердившего документ, и дата утверждения вносятся в особенную часть, а остальная информация грифа утверждения (наименование должности лица, утвердившего документ, его инициалы и фамилия) - в общую часть.

Аналогичные требования изложены для реквизитов «Подпись» (п.57 Инструкции), «Гриф согласования» и «Визы» (пп.60 и 61 Инструкции).

При оформлении грифа утверждения и подписи в общей части должны указываться должность и фамилия того лица, чей личный ключ применен при выработке ЭЦП (пп.52 и 57 Инструкции).

На практике это требование иногда нарушается. Такое используется и в отношении бумажных документов, когда одно должностное лицо расписывается за другое, данные которого заложены в формуляр. В отношении электронных документов этот факт легко устанавливается с помощью сертификата открытого ключа и может иметь серьезные правовые последствия. Прецеденты оспаривания таких документов в суде уже существуют.

Пункт 229 Инструкции, позволяющий не проставлять в формуляре документов в электронном виде реквизиты «Резолюция», «Отметка о контроле», «Отметка об исполнении документа и направлении его в дело», «Отметка о поступлении (регистрационный штамп входящих документов)», указывая их значения в РКК, дополнен уточнением, согласно которому для электронных документов резолюция и отметка о поступлении, а в необходимых случаях и другие реквизиты входящего документа вносятся в особенную часть и становятся, таким образом, его неотъемлемыми элементами на протяжении дальнейшего жизненного цикла. К этому можно добавить, что в случае электронного подписания резолюции она также становится сложным объектом, состоящим из содержательной части и файла ЭЦП.

Продублировано требование в п.53 Инструкции включать резолюцию электронного документа в его особенную часть. Для прочих документов в электронном виде предусмотрена возможность оформлять резолюцию как средствами СЭД (при этом ее текст вносится непосредственно в базу данных), так и в виде отдельного листа, который затем сканируется и его образ помещается в систему, либо текст резолюции вводит уполномоченное лицо. Этот вариант предусмотрен для пока еще распространенной ситуации, когда руководящие лица организации не пользуются компьютером, предпочитая работать с бумажным вариантом.

Для реквизитов «Отметка об исполнении документа и направлении его в дело» и «Отметка о поступлении» (пп.65 и 66 Инструкции) в отношении документов в электронном виде добавлены требования о включении этих реквизитов в РКК документа или в массив регистрационно-учетных данных, учет и управление которыми осуществляются с помощью автоматизированной системы. Требование для электронных документов вносить отметку о поступлении в особенную часть аналогично требованию п.229 Инструкции.

Регистрация входящих, исходящих и внутренних электронных документов

Определение документооборота дополнено определением электронного документооборота: «Электронный документооборот - способ организации документооборота, при котором все документы или документы определенных классов в одной организации или в их совокупности (корпоративной системе) представлены в электронном виде и хранятся централизованно» (подп.138.1 п.138 Инструкции).

Справочно Понятие «класс документов», отсутствующее в СТБ 2059-2013 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»», можно найти в терминологическом словаре «Электронный документооборот: термины и определения», утвержденном 19 октября 2015 г. директором Департамента по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь. Это классификационное понятие употребляется для обозначения видов документов, обладающих существенными общими признаками или функциями (переписка по хозяйственным вопросам, документы по личному составу, проектная документация и пр.).

Часть дополнений в Инструкцию призвана распространить общие требования по организации документооборота на взаимодействие в рамках ведомственных СЭД и СМДО.

Так, предписывается обрабатывать в службе документационного обеспечения управления всю входящую корреспонденцию, в том числе и поступившую по СМДО (подп.140.1 п.140 Инструкции).

Отдельно отмечены принципы учета и регистрации корреспонденции, поступающей по электронной почте, в том числе по СМДО (подп.140.15 п.140 Инструкции). Это связано с тем, что программные средства электронной почты имеют свои возможности для учета входящих и исходящих сообщений - ведение журналов учета в рамках клиентских приложений электронной почты. Чтобы не порождать множественность систем учета, предписывается пользоваться не этими возможностями, а общими средствами учета и регистрации в рамках автоматизированной системы документационного обеспечения управления (АС ДОУ).

Регистрацию исходящих документов в случае их отправки по СМДО предписывается осуществлять на общих основаниях (подп.141.1 п.141 Инструкции). Внутренние документы, созданные и переданные средствами АС ДОУ, также необходимо регистрировать в электронном виде аналогично регистрации традиционных бумажных документов.

Разъясняется вопрос, связанный с перенаправлением входящего электронного документа в другую (подчиненную или взаимодействующую) организацию (подп.141.6 п.141 Инструкции). На практике перенаправляется лишь текстовый файл, содержащий общую часть документа. Более того, структура информационного пакета СМДО в настоящее время рассчитана именно на такой способ. Дополнение в данный подпункт указывает, что пересылаться должны как общая, так и особенная части, оформленные в качестве приложения к сопроводительному документу. Это дополнение единственное, которое вступает в силу не с момента опубликования, а с 1 января 2017 г., чтобы дать возможность разработчикам программных средств для ведомственных СЭД доработать их, обеспечив возможность формирования информационного пакета новой структуры. Саму структуру определит и доведет до заинтересованных оператор СМДО - Национальный центр электронных услуг.

Передача в архив электронных документов

Руководителю организации дано право в необходимых случаях принимать решение о передаче в архив документов со сроками хранения не более 10 лет (п.205 Инструкции).

Данное новшество при электронном документообороте приобретает особое значение в связи с тем, что сертификаты открытых ключей проверки ЭЦП имеют ограниченный срок действия и могут быть отозваны досрочно. Истечение срока действия ключа и тем более его отзыв по причине компрометации означают, что неприемлемо высоких значений достигла вероятность взлома или хищения соответствующего личного ключа. После этого ЭЦП, выработанные с помощью такого ключа, не могут обеспечить одну из главных своих функций - подтвердить достоверность информации, содержащейся в документе. Иначе говоря, велик риск того, что любой из документов, подписанных владельцем такого ключа, может быть подделан и последующие проверки ЭЦП это выявить не смогут.

Обеспечить достоверность информации в такой ситуации способна лишь защищенная информационная система архива, выполняющего роль доверенного хранилища. Эта роль закреплена за архивом ст.21 Закона: подлинность электронного документа (то есть действительность его ЭЦП) должна подтверждаться в момент передачи на архивное хранение, а в процессе такого хранения должна обеспечиваться его целостность.

Поэтому если в организации имеется архивная информационная система, способная обеспечивать и подтверждать целостность хранимых документов (например, путем их размещения на носителях однократной записи и фиксации их контрольных характеристик - хэш-значений), то целесообразно передавать такие документы в архив, даже если их срок хранения не превышает 10 лет.

Передача в архив в этом случае должна происходить до того, как истек срок действия сертификата открытого ключа ЭЦП (п.205 Инструкции).

Это же условие внесено и в Инструкцию о порядке организации работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций, утвержденную постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 11.05.2012 № 120. В связи с этим из ее п.7 исключено указание на то, что передача документов в электронном виде в архив организации осуществляется через 1 год после завершения в делопроизводстве. Для электронных документов, имеющих доказательную функцию, наилучшей практикой будет их передача в архив сразу после завершения в делопроизводстве.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 18 февраля 2019 г. действуют Правила работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций, утвержденные постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 06.02.2019 № 20.

Поскольку ЭЦП - средство защиты документов лишь в краткосрочной перспективе, в Инструкции сохранены формулировки, допускающие обмен управленческими документами (информационно-справочного характера и (или) не подлежащими регистрации, а также графическими образами документов на бумажном носителе) без их заверения ЭЦП. Они перенесены из п.91, посвященного требованиям к документам в СМДО, в п.222 Инструкции, содержащий общие требования к документам в электронном виде. Это вызвано, в частности, тем, что СМДО в ее нынешней реализации требует обязательного наличия ЭЦП.

В процессе пересылки из одной защищенной системы в другую ЭЦП действительно наилучшее средство обеспечения достоверности. Но нужно учитывать, что при разумном уровне доверия вполне эффективными могут быть и альтернативные, менее дорогие способы.

Поэтому в п.222 Инструкции сохранено указание на то, что по соглашению сторон, обменивающихся документами в электронном виде, могут применяться иные, кроме ЭЦП, способы определения происхождения документов.

Отношения при этом могут основываться на п.2 ст.161 Гражданского кодекса Республики Беларусь: «Использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и порядке, предусмотренных законодательством или соглашением сторон».

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 февраля 2019 г. п.2 ст.161 вышеназванного Кодекса исключен Законом Республики Беларусь от 17.07.2018 № 135-З. Комментарий см. здесь.

В соглашении стороны должны сами определить, какой способ идентификации отправителя они признают достаточным в отношениях между собой. Инструкция предусматривает лишь одно условие: для этого должны использоваться программные средства. Конкретный выбор зависит от степени доверия сторон друг к другу.

В простейшем варианте однозначная идентификация организации (юридического лица), отправившей документ, обеспечивается программными средствами электронной почты. При доступе к почтовому ящику, с которого осуществляется отправка исходящего письма, уполномоченное должностное лицо вводит пароль, который при правильном формировании и правильном хранении неизвестен посторонним. Следовательно, в соглашении сторонам нужно указать, какие адреса электронной почты они будут использовать в переписке. Это позволит принимающей стороне при получении письма знать, какая организация его отправитель. Для идентификации должностного лица, создавшего документ, достаточно указывать его должность и фамилию в самом документе. Целесообразно оговорить в соглашении ответственность, которую каждая из сторон принимает на себя в случае несоблюдения ею тайны пароля к почтовому ящику.

Правильно оформленное соглашение сторон будет достаточным основанием, чтобы придать документам юридическую силу. Но в этом случае остается вероятность того, что отправитель в судебном порядке оспорит авторство какого-либо документа на том основании, что пароль стал известен третьей стороне по не зависящим от владельца обстоятельствам (например, в результате хакерской атаки на сайт провайдера электронной почты).

Если одна из сторон считает этот способ недостаточно надежным, она может потребовать более строгой идентификации. Например, каждая из сторон указывает круг лиц, имеющих право подписи документов, и конфиденциально сообщает другой стороне пароли, которыми будет пользоваться каждое из этих лиц для закрытия файла документа в целях защиты от последующего редактирования или просмотра. Для этого могут подойти программные средства с использованием алгоритмов симметричного шифрования, например Adobe Acrobat. При этом способе стороны предполагают, что принимающая сторона будет использовать сообщенные ей пароли лишь для того, чтобы идентифицировать автора, а не для внесения в документы изменений.

В этих же целях могут применяться программные средства, позволяющие добавлять в документ цифровые водяные знаки: текст или изображение, автоматически отображаемые на фоне документа (обычно графического) при его визуализации. В этом случае пароль, используемый при добавлении водяного знака, не нужно сообщать другой стороне. Но в ее распоряжении должны быть программные средства, позволяющие открывать файлы, защищенные водяными знаками. Дополнительное преимущество в том, что этот способ может служить и для подтверждения целостности. Для этого следует применять водяной знак, который при внесении в файл любых изменений исчезает. Таким образом, наличие водяного знака в отображаемом документе будет указывать одновременно на его автора (информация может содержаться в тексте водяного знака) и на то, что после постановки водяного знака файл не редактировался.

Если уровень доверия между сторонами недостаточен для реализации описанных вариантов, следует использовать сертифицированные средства ЭЦП.

Обратите внимание! Важное уточнение внесено в п.236 Инструкции, который не допускает архивное хранение документов со сроками более 10 лет, не имеющих бумажных оригиналов.

Если раньше это ограничение было безусловным, то теперь указано, что оно действует «при отсутствии в архиве организации условий для хранения документов в электронном виде, определенных нормативными правовыми актами в сфере архивного дела и делопроизводства». Другими словами, теперь можно создавать документы в электронном виде с длительными сроками хранения, не дублируя их идентичными по содержанию бумажными документами, но лишь в случае, если архив организации способен обеспечить их прием и хранение в течение установленных сроков. Приемлемым решением может стать и архивное хранение документов организации на условиях аутсорсинга, в том числе с помощью облачных технологий, как это уже практикуется в некоторых странах.

Правила ведения гибридных дел

Уточнены и правила ведения гибридных дел, изложенные в п.237 Инструкции. Поскольку такие дела допускается формировать лишь документами со сроками хранения не более 10 лет, они могут оставаться на оперативном хранении. В этом случае вплоть до уничтожения часть документов, представленная в электронном виде, хранится в информационной системе, а бумажные документы того же дела - традиционным способом. Требование о том, что бумажные документы должны быть отсканированы и объединены с изначально электронными, относится лишь к ситуации, когда принято решение о передаче дела в архив в соответствии с п.205 Инструкции.

29.01.2016

Вячеслав Носевич, кандидат исторических наук, директор Белорусского научно-исследовательского центра электронной документации