Пособие от 15.02.2011
Автор: Кулаковский С., Король Э.

Особенности взыскания убытков, причиненных субъекту хозяйствования государственным органом или его должностным лицом


 

Материал помещен в архив

 

ОСОБЕННОСТИ ВЗЫСКАНИЯ УБЫТКОВ, ПРИЧИНЕННЫХ СУБЪЕКТУ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНОМ ИЛИ ЕГО ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦОМ

Необходимым условием функционирования социально ориентированной рыночной экономики является наличие реально функционирующих механизмов защиты прав субъектов хозяйственной деятельности - предпринимателей, которые остро нуждаются в надежных гарантиях защиты от незаконных действий государственной власти в лице государственных органов и их должностных лиц. Неправомерные действия со стороны государственных органов (налоговых, таможенных и др.) причиняют осуществляющим предпринимательскую деятельность значительные убытки.

Законодательством Республики Беларусь предусмотрено право на судебную защиту от незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления и их должностных лиц, а также право требовать возмещения причиненного вреда (убытков).

Правовое регулирование возмещения убытков, причиненных государственным органом

В ст.15 и 938 Гражданского кодекса РБ (далее - ГК) закреплено, что вред (убытки), причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления либо должностных лиц этих органов, в т.ч. в результате издания не соответствующего законодательству акта государственного органа или органа местного управления и самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается соответственно за счет казны Республики Беларусь или казны административно-территориальной единицы.

Нормы, предусматривающие гарантии возмещения причиненного субъектам хозяйствования вреда (убытков), содержатся также в Общей части Налогового кодекса РБ (ст.84), Таможенном кодексе РБ (ст.285), Инвестиционном кодексе РБ (ст.13), Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (ст.7.3, 12.15). Однако относительно порядка возмещения вреда данные нормы имеют отсылочный характер, поскольку адресуют к соответствующему законодательству, т.е. гражданскому.

 

От редакции «Бизнес-Инфо»

С 24 января 2014 г. действует Закон РБ от 12.07.2013 № 53-З «Об инвестициях».
С 26 января 2014 г. Инвестиционный кодекс РБ утратил силу на основании Закона РБ от 12.07.2013 № 63-З «О концессиях».
С 23 апреля 2014 г. вступил в силу Закон РБ от 10.01.2014 № 129-З «О таможенном регулировании в Республике Беларусь», которым признан утратившим силу Таможенный кодекс РБ.

 

Таким образом, по общему правилу ответственность за вред (убытки), причиненный государственными органами, органами местного управления и самоуправления, а также их должностными лицами возлагается на Республику Беларусь или ее административно-территориальную единицу и возмещается он за счет средств соответствующей казны.

Отметим, что определенность материальных норм, предусматривающих ответственность государственных и иных органов за вред (убытки), причиненный субъектам хозяйствования, тем не менее порождает массу процедурных вопросов, возникающих при рассмотрении подобных споров в хозяйственном суде.

Ответчик в исках о возмещении убытков, причиненных государственным органом

Первой проблемой для юридического лица (индивидуального предпринимателя), понесшего убытки от незаконных действий государственных органов или их должностных лиц, становится проблема определения ответчика. К кому предъявлять исковые требования? Неоднозначен для многих субъектов хозяйствования также ответ на вопрос: может ли выступать ответчиком (соответчиком) виновный в причинении вреда орган государственной власти.

Следует сказать, что в ГК норма об органах и лицах, выступающих от имени казны при возмещении вреда за ее счет (ст.940), содержит лишь общее положение, согласно которому в случаях, когда в соответствии с актами законодательства причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Республики Беларусь, казны административно-территориальной единицы, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п.3 ст.125 ГК эта обязанность не возложена в установленном законом порядке на другой орган или юридическое лицо.

Финансовым органом, полномочным на проведение бюджетно-финансовых операций, связанных с государственными финансовыми средствами, и управление средствами, находящимися на счетах государственного казначейства, является Министерство финансов РБ (далее - Минфин РБ) и его территориальные органы - финансовые управления (отделы) местных исполнительных и распорядительных органов (на основании пп.4.15, 4.17, 6.1 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров РБ от 31.10.2001 № 1585, и п.4.7 постановления Совета Министров РБ от 16.12.1993 № 846 «О государственном казначействе Республики Беларусь»).

Таким образом, первоначально можно предположить, что финансовым органом, полномочным отвечать от имени казны за вред, причиненный государственным органом или его должностным лицом, выступает Минфин РБ или его территориальные органы - финансовые управления (отделы) местных исполнительных и распорядительных органов.

В то же время необходимо отметить, что законодательством Республики Беларусь специально возложена обязанность выступать от имени казны при возмещении вреда за ее счет на распорядителей бюджетных средств. Так, на основании подп.3.1 п.3 ст.81 Бюджетного кодекса РБ (далее - Бюджетный кодекс) распорядители средств республиканского бюджета и местных бюджетов выступают в суде соответственно от имени Республики Беларусь, административно-территориальной единицы в качестве представителя ответчика по искам к Республике Беларусь, административно-территориальной единице о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) распорядителя бюджетных средств, государственных органов, подчиненных (входящих в систему) распорядителю бюджетных средств, органов местного управления и самоуправления либо должностных лиц этих органов, в т.ч. в результате издания актов государственных органов, органов местного управления и самоуправления, не соответствующих законодательству.

При этом бюджетное законодательство под распорядителем бюджетных средств понимает организацию, имеющую право распределять бюджетные ассигнования между подведомственными бюджетополучателями (например, Министерство по налогам и сборам РБ (далее - МНС РБ), Государственный таможенный комитет РБ, Комитет государственного контроля РБ).

Итак, Бюджетный кодекс закрепляет специальное положение о том, что по искам к Республике Беларусь, административно-территориальной единице о возмещении вреда, причиненного юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) распорядителя бюджетных средств либо государственных органов, входящих в систему распорядителя бюджетных средств, выступают непосредственно распорядители бюджетных средств в качестве представителя ответчика. Буквальное толкование данной нормы, которое требуется законом, означает, что за незаконные действия, предположим, районной инспекции МНС РБ от имени Республики Беларусь в качестве представителя ответчика по делам о возмещении причиненного вреда должно выступать МНС РБ как распорядитель средств республиканского бюджета по ведомственной классификации расходов. По такому пути складывается и судебная практика.

Однако в составе средств, выделяемых из бюджета министерствам и ведомствам как распорядителям бюджетных средств, не предусматривается статья расходов по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) их органов и должностных лиц. Ни в Законе РБ от 15.10.2010 № 176-З «О республиканском бюджете на 2011 год» (далее - Закон № 176-З), ни в постановлении Минфина РБ от 31.12.2008 № 208 «О бюджетной классификации Республики Беларусь» мы не найдем соответствующей статьи расходов. Это обстоятельство в определенной степени влияет на саму возможность реализации ответственности за причиненный вред непосредственно распорядителями бюджетных средств от имени Республики Беларусь или административно-территориальной единицы.

Поэтому, на наш взгляд, в бюджетном законодательстве целесообразно закрепить соответствующие изменения и дополнения, направленные на резервирование определенных финансовых средств для возмещения вреда, который причинен субъектам хозяйствования и физическим лицам непосредственно распорядителем бюджетных средств (государственным органом, входящим в его систему).

Внимания заслуживает также вопрос о том, какую роль в процессе должен играть орган, прямо причинивший вред субъекту хозяйствования. Анализ судебной практики показывает, что в некоторых случаях такой орган привлекается в дело в качестве ответчика (соответчика). В то же время в соответствии с действующим законодательством ответственность по возмещению вреда, как мы уже отмечали, возлагается на Республику Беларусь или соответствующую административно-территориальную единицу. Другими словами, в силу закона правоотношение по возмещению вреда, причиненного органом власти, возникает лишь между лицом, имеющим право на возмещение вреда, и непосредственно публично-правовым образованием, от имени которого в судебном процессе должен выступать соответствующий распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности. Таким образом, привлечение в процесс в качестве ответчика (соответчика) органа, виновного в причинении вреда, предполагает невозможность несения последним гражданско-правовой ответственности за причиненный вред.

Полагаем, более правильным является участие данного органа в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора. Данный орган имеет определенную правовую связь с лицом, обязанным возместить причиненный вред (Республикой Беларусь или административно-территориальной единицей в лице соответствующего распорядителя средств республиканского или местного бюджета), и поэтому имеет интерес в деле. В этом случае виновный в причинении вреда орган будет выступать на стороне ответчика, поддерживать его позицию, помогать суду выяснять обстоятельства по делу. Вместе с тем предъявление иска субъектом хозяйствования непосредственно к государственному органу или органу местного управления и самоуправления, причинившему вред, не может служить основанием для отказа в принятии искового заявления либо к его возвращению. В такой ситуации суд должен привлечь в качестве ответчика по делу соответствующий орган (часть пятая ст.60 Хозяйственного процессуального кодекса РБ).

Условия гражданско-правовой ответственности государственного органа или его должностного лица

При предъявлении исков о возмещении вреда (убытков) по рассматриваемой категории дел субъекты хозяйствования должны учитывать, что их требования подлежат удовлетворению лишь при наличии условий гражданско-правовой ответственности:

1) незаконное действие (бездействие) государственного органа, органа местного управления и самоуправления либо их должностных лиц (включая издание не соответствующего законодательству акта);

2) причинение вреда (ущерба, убытков);

3) причинная связь между незаконным действием (бездействием) и причиненным вредом (ущербом, убытками).

Незаконность действия (бездействие) органов и их должностных лиц означает совершение деяния, противоречащего законодательству Республики Беларусь. Подобные деяния имеют многообразные виды и формы: незаконные приказы, распоряжения, постановления по делу об административном правонарушении и др.

Следует иметь в виду, что до предъявления исковых требований данные деяния должны быть в установленном порядке признаны незаконными компетентными органами, полномочными принимать такое решение, либо судом. Не соответствующий законодательству акт органов должен быть отменен или признан недействительным. Так, наличие постановления суда о прекращении производства по делу об административном правонарушении по реабилитирующим основаниям не требует вынесения дополнительного судебного постановления, устанавливающего незаконность действий государственного органа или его должностных лиц.

Следующее условие - причинение субъекту хозяйствования убытков. Статья 14 ГК под убытками понимает как расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), так и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Соответственно, если буквально толковать ст.15 ГК, предусматривающую возмещение убытков, причиненных государственными органами, субъекты хозяйствования, которым причинены убытки, могут требовать возмещения не только реального ущерба, но и упущенной выгоды. Тем не менее судебная практика сложилась таким образом, что в случае причинения субъекту хозяйствования убытков в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления, возмещению подлежит лишь причиненный реальный ущерб.

Возмещение ущерба, связанного с незаконным обращением имущества в доход государства

Далее хотелось бы обратиться к некоторым процедурным вопросам по делам, связанным с незаконными действиями (в т.ч. изданием не соответствующих законодательству актов) контролирующих органов государства, выразившихся в изъятии, аресте и последующей конфискации имущества юридического лица (индивидуального предпринимателя) и обращения данного имущества в доход государства.

По данной категории дел субъекты хозяйствования должны учитывать, что вопрос о возмещении причиненного ущерба, который, например, выражается в незаконном аресте и последующей конфискации принадлежащего им имущества, может быть поставлен только после признания уполномоченным органом либо судом действий контролирующего органа (его должностных лиц) неправомерными, в т.ч. отмены постановления по делу об административном правонарушении с прекращением дела, и (или) отмены соответствующего решения об обращении имущества в доход государства.

Конфискованное имущество передается комиссиям по работе с имуществом, обращенным в доход государства, подчиняющимся в своей деятельности Департаменту по гуманитарной деятельности Управления делами Президента РБ. Данные комиссии производят учет и оценку обращенного в доход государства имущества и передают его для реализации соответствующим торговым организациям, включенным в специальный перечень реализующих организаций. Денежные средства, полученные от реализации данного имущества, перечисляются в республиканский бюджет, поскольку составляют доходы республиканского бюджета (приложение 2 к Закону № 176-З).

Отметим, что специальным законодательством, регулирующим вопросы осуществления учета, хранения и реализации имущества, обращенного в доход государства, предусмотрен несудебный порядок предъявления требований о возврате неправомерно обращенного в доход государства имущества или денежных средств, полученных от реализации такого имущества. Данное требование может быть предъявлено заинтересованным лицом в соответствующую комиссию по работе с имуществом, обращенным в доход государства, в которой имущество заявителя состоит (состояло) на учете.

Основанием для возврата денежных средств в случае, если имущество было реализовано, является решение государственного органа об отмене ранее вынесенного решения об обращении имущества в доход государства и заявление заинтересованного лица. Возврат денежных средств заинтересованному лицу осуществляется Департаментом по гуманитарной деятельности Управления делами Президента РБ за счет средств республиканского бюджета, в который поступили средства от реализации обращенного в доход государства имущества, в месячный срок после предъявления заинтересованным лицом соответствующего требования и необходимых документов в комиссию. При этом следует иметь в виду, что возврат денежных средств производится в размере, не превышающем сумму поступивших в бюджет от реализации имущества средств.

Таким образом, законодательством предусмотрена возможность возмещения ущерба, связанного с незаконным обращением имущества субъекта хозяйствования в доход государства, в несудебном порядке. Полагаем, что несоблюдение субъектами хозяйствования данного специального порядка возмещения ущерба - основание оставления хозяйственным судом искового заявления о возмещении причиненного вреда без рассмотрения. Необходимость обращения в хозяйственный суд в таком случае может быть обусловлена тем, что возвращение неправомерно изъятого в доход государства имущества либо его стоимости может не покрыть тот реальный ущерб, который понес субъект хозяйствования вследствие незаконных действий государственных органов либо их должностных лиц.

Следует также отметить, что при определении причиненного субъекту хозяйствования реального ущерба необходимо принимать во внимание стоимость товара (иных вещей), указанную в первичных бухгалтерских документах организации или индивидуального предпринимателя при его приобретении (в частности, товарно-транспортных накладных), поскольку акты изъятия такого имущества не всегда отражают реальную стоимость продукции.

 

15.02.2011 г.

 

Сергей Кулаковский, заместитель председателя хозяйственного суда г.Минска

Эдуард Король, юрист