Материал помещен в архив

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КОНТРОЛИРУЮЩИХ И НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ

Надзор за исполнением законодательства при осуществлении хозяйственной (экономической) деятельности считается одним из основных направлений прокурорского надзора.

Одним из способов осуществления данного направления надзорной деятельности является надзор за выполнением контролирующими (надзорными) органами, иными государственными органами и их должностными лицами возложенных на них действующим законодательством, регулирующим проведение контрольной (надзорной) деятельности, функций по выявлению и пресечению правонарушений, обоснованности принимаемых ими решений и законности их действий.

Так, деятельность контролирующих (надзорных) органов Республики Беларусь (далее - контролирующие органы) регламентируется целым рядом нормативных правовых актов, основным из которых является Указ Президента РБ от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее - Указ № 510).

В п.1 Указа № 510 закреплено, что проверки организаций, их обособленных подразделений, представительств иностранных организаций, индивидуальных предпринимателей, а также лиц, осуществляющих частную нотариальную деятельность, адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, временных (антикризисных) управляющих, не являющихся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, вправе проводить только государственные органы и иные организации, уполномоченные нормативными правовыми актами на осуществление контроля (надзора) за деятельностью проверяемых субъектов и включенные в соответствующий перечень.

Перечень контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности утвержден Указом № 510. Согласно названному перечню Генеральная прокуратура Республики Беларусь, прокуратуры областей, г.Минска и приравненные к ним специализированные прокуратуры, прокуратуры районов, районов в городах, городов, специализированные транспортные и межгарнизонные военные прокуратуры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением проверяемыми субъектами законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2018 г. на основании Указа Президента РБ от 16.10.2017 № 376 в Указ № 510 внесены изменения и дополнения, в частности вышеназванный Перечень изложен в новой редакции. Комментарий см. здесь.

Порядок назначения, проведения проверок, оформления их результатов, рассмотрения жалоб на действия прокуроров при проведении проверок, полномочия прокуроров при проведении проверок и другие вопросы, вытекающие из осуществления надзора за деятельностью проверяемых субъектов, регулируются Указом № 510, другими нормативными правовыми актами о контрольной (надзорной) деятельности, приказами, указаниями Генерального прокурора Республики Беларусь.

Контрольная (надзорная) деятельность направлена на обеспечение соблюдения законодательства при распоряжении государственным имуществом, земельными участками, использовании бюджетных средств, осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности, заключении и исполнении хозяйственных договоров, природопользовании, исполнении доходной части бюджета, в т.ч. при сборе налогов, таможенных платежей, штрафов, возмещении ущерба.

Основная цель осуществляемого контроля - обеспечение государственной исполнительской дисциплины, единства решения и исполнения, предупреждение возможных ошибок и недоработок в деятельности хозяйствующих субъектов.

Прокурорский надзор за деятельностью контролирующих (надзорных) органов и проверяющих

Наряду с непосредственным осуществлением надзорной деятельности за хозяйствующими субъектами п.28 Указа № 510 возлагает на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров надзор за выполнением Указа № 510 контролирующими и надзорными органами.

Обратите внимание! Таким образом, прокурор осуществляет надзор за исполнением законодательства как проверяемыми субъектами, так и самими контролирующими (надзорными) органами.

Надзор за выполнением законодательства контролирующими и надзорными органами имеет свою специфику, которая проявляется в организации надзорной деятельности, планировании и проведении проверок исполнения законодательства, устранении выявленных нарушений.

Предметом надзора за деятельностью контролирующих (надзорных) органов и проверяющих являются нарушения законодательства, допущенные контролирующими и надзорными органами при осуществлении проверок (мониторинга).

Вопросы, связанные с организацией проверок контролирующими органами, урегулированы в Указе № 510 и утвержденных им Положении о порядке организации и проведения проверок (далее - Положение № 510), Положении о порядке проведения мониторинга, а также принятых во исполнение Указа № 510 ведомственных нормативных правовых актах, регулирующих отдельные вопросы осуществления контрольной деятельности (постановление Минэкономики РБ от 31.12.2009 № 204 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510», постановление МНС РБ от 31.12.2009 № 88 «О методах и способах проведения проверок налоговыми органами», постановление МЧС РБ от 31.12.2009 № 75 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510», постановление Минфина РБ от 31.12.2009 № 156 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510» и др.).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 14 июня 2019 г. действует постановление МНС РБ от 30.04.2019 № 24 «О методах и способах проведения проверок налоговыми органами и установлении форм документов».

Контрольная деятельность осуществляется также в рамках ведомственного контроля, проводимого в соответствии с Указом Президента РБ от 22.06.2010 № 325 «О ведомственном контроле в Республике Беларусь» (далее - Указ № 325). Указом № 325 утвержден перечень государственных органов и иных государственных организаций, республиканских государственно-общественных объединений, их структурных подразделений (подчиненных организаций), осуществляющих ведомственный контроль (далее - перечень).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2018 г. Указ № 325 утратил силу на основании Указа Президента РБ от 16.10.2017 № 376 «О мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности».

Некоторые вопросы осуществления ведомственного контроля в организациях (учреждениях), включенных в перечень, регулируются отдельными нормативными правовыми актами (положениями об управлениях ведомственного контроля, утвержденными решениями областных и Минского городского исполнительных комитетов).

В рамках ведомственного контроля контролирующие органы в пределах своих полномочий и в определенных актами законодательства случаях осуществляют контроль за соответствием требованиям законодательства деятельности, осуществляемой подчиненными или входящими в их состав (систему) организациями, в т.ч. их обособленными подразделениями, имеющими учетный номер плательщика, нотариальными конторами.

Следует отметить, что порядок осуществления контрольной деятельности, включая ведомственный контроль, осуществляется в соответствии с Указом № 510 с учетом специфики, установленной для субъектов контрольной (надзорной) деятельности ведомственными нормативными правовыми актами.

Права и обязанности участников контрольной (надзорной) деятельности определены в главе 2 Положения № 510.

Помимо указанных в Положении № 510 полномочия контролирующих (надзорных) органов и проверяющих закреплены также в законодательстве, регламентирующем различные сферы правоотношений. Например, полномочия финансовых органов установлены в Бюджетном кодексе РБ, полномочия налоговых органов - в Налоговом кодексе РБ, полномочия органов ведомственного контроля - в Указе № 325.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2019 г. вышеназванный Кодекс изложен в новой редакции Законом РБ от 30.12.2018 № 159-З. Комментарий и сравнение норм см. здесь.

Нарушения законодательства при проведении контролирующими (надзорными) органами контрольной деятельности являются основаниями для обжалования проверяемыми субъектами решений контролирующих (надзорных) органов по актам проверок, требований (предписаний) об устранении нарушений, действий (бездействия) проверяющих.

Вместе с тем эти нарушения являются непосредственным объектом прокурорского надзора.

К числу таких нарушений можно отнести:

• несоблюдение ограничений при проведении проверок (глава 3 Положения № 510); использование контролирующими (надзорными) органами при проведении проверок методов и способов, не установленных законодательством (п.36 Положения № 510);

• непринятие контролирующими органами и проверяющими необходимых мер по пресечению и предупреждению фактов нарушений законодательства, привлечению к ответственности лиц, действия (бездействие) которых повлекли нарушения законодательства;

• непринятие необходимых мер по возмещению вреда, причиненного государству, иным лицам; несообщение об административном правонарушении в порядке, предусмотренном ст.9.3 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях;

• непередача в порядке, установленном в п.76 Положения № 510, материалов проверок в органы уголовного преследования и суды;

• невнесение предложений о применении мер дисциплинарного взыскания к лицам, действия (бездействие) которых повлекли нарушения (п.6 Положения № 510); использование при проведении мониторинга полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам и их должностным лицам для проведения проверок,

• и другие нарушения действующего законодательства, допускаемые контролирующими (надзорными) органами и проверяющими при проведении проверок (мониторинга).

Для устранения нарушений законодательства контролирующие органы могут использовать возможности, предоставленные Декретом Президента РБ от 26.07.1999 № 29 «О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины».

Так, например, абзацем 11 подп.2.10 п.2 данного Декрета предусмотрено, что непринятие без уважительных причин в срок, установленный законными предписаниями правоохранительных или контрольных органов, мер по устранению выявленных нарушений, а также по возмещению материального ущерба, причиненного государству в результате нарушения действующего законодательства, является дополнительным основанием досрочного расторжения контракта с работником по инициативе нанимателя.

Законодательство предоставляет право контролирующему (надзорному) органу, проводившему проверку, по ее окончании проинформировать вышестоящий контролирующий (надзорный) орган, собственника имущества проверяемого субъекта или его представителя о выявленных фактах нарушений законодательства и внести предложения о предотвращении их в будущем (п.77 Положения № 510).

В процессе осуществления государственного контроля органами, обладающими контрольными и надзорными полномочиями, допускаются также иные нарушения законодательства, в т.ч. факты злоупотребления должностными лицами данных органов служебным положением и коррупционных проявлений.

При организации прокурорского надзора в данной сфере правоотношений с учетом требований Директивы Президента РБ от 31.12.2010 № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» усилия прокуроров должны быть сосредоточены:

• на соблюдении прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля;

• недопущении необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий, незаконного приостановления либо прекращения их деятельности;

• пресечении случаев создания препятствий в деятельности хозяйствующих субъектов, а также незаконного применения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер принуждения и ответственности;

• принятии мер по защите государственных и общественных интересов в сфере хозяйственных (экономических) отношений;

• исключении фактов необоснованного предъявления исковых заявлений в хозяйственные суды, подмены функций руководителей, юридических и экономических служб организаций, а также индивидуальных предпринимателей по самостоятельной защите своих прав и интересов, вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами.

При этом не должен ослабевать надзор за исполнением самими хозяйствующими субъектами требований законодательства, которые должны вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства.

Прокурорский надзор за деятельностью контролирующих (надзорных) органов и проверяющих осуществляется в различных формах, наиболее действенной из которых является проведение проверок.

Любая проверка включает в себя несколько этапов:

• подготовку к проведению проверки;

• проведение самой проверки;

• составление по результатам проверки справки, обобщения или иного документа;

• принятие решения о применении мер прокурорского реагирования.

Подготовка к проведению проверки

Надзорные мероприятия планируются с учетом состояния законности в регионе, отраслях деятельности и конкретных организациях.

В соответствии с п.3 ст.27 Закона РБ от 08.05.2007 № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» (далее - Закон о прокуратуре) проверки исполнения законодательства проводятся на основании сообщений и других данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования, в первую очередь, для защиты государственных и общественных интересов, прав и законных интересов различных групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

Непосредственным сигналом для проведения прокурорской проверки может служить поступление жалоб на решения по актам проверки или требований (предписаний) об устранении нарушений, направленных в органы прокуратуры в соответствии с требованиями главы 9 Положения № 510.

Для надлежащего планирования проверок исполнения контролирующими органами законодательства организуется работа по сбору и анализу информации об их деятельности, состоянии законности в подведомственной им сфере.

Для этого периодически, не менее 1 раза в полугодие, запрашиваются у органов, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, сведения о результатах контрольной (надзорной) деятельности.

Для организации надзорной работы также представляет интерес информация о состоянии законности в сфере экономики, полученная от правоохранительных, контролирующих (надзорных) органов, органов государственного управления, общественных объединений предпринимателей.

Могут использоваться формы отчетности (государственной или ведомственной), утверждаемые уполномоченными государственными органами.

При анализе указанных сведений обращается внимание на количество выявленных фактов нарушений законодательства и количество лиц, привлеченных к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, соотношение сумм выявленного и возмещенного контролирующими органами вреда.

Кроме государственной статистической отчетности анализируются сведения о выявленных преступлениях, административных правонарушениях как в самих контролирующих органах, так и подконтрольных (подведомственных) им организациях. Также анализируется соотношение количества правонарушений, выявленных контролирующими органами и иными органами, например правоохранительными.

При этом учитываются сведения, содержащиеся в обращениях граждан, средствах массовой информации, данные судебной, следственной и прокурорской практики, сведения из иных источников.

При подготовке к проведению проверки прокурорами осуществляются следующие мероприятия:

• изучается законодательство, регулирующее деятельность контролирующих органов по выявлению, пресечению и предупреждению правонарушений;

• разрабатывается перечень конкретных вопросов, которые необходимо изучить в ходе проверки;

• определяется порядок проведения проверки, взаимодействия ее участников и принятия промежуточных и итоговых решений;

• решается вопрос о привлечении при необходимости специалистов. Необходимость привлечения специалистов для проверки деятельности контролирующих органов объясняется осуществлением ими специфической, узкоспециализированной деятельности, по которой получение достоверной информации без обладания специальными знаниями вряд ли возможно.

Проведение проверки

Проведение проверки, как правило, начинается с изучения документов, характеризующих результаты контрольной деятельности (отчетов, справок, обобщений, решений коллегий, приказов, положений, инструкций и других актов, изданных руководителем или руководящим органом). В ходе проверки необходимо изучить учетные документы (журналы, карточки, книги учета, материалы обследований и т.п.) с составленными протоколами, актами, предписаниями и постановлениями, сведения из интегрированной автоматизированной системы контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь.

Исходя из полученных результатов при выборочной проверке определяется категория материалов, подлежащих проверке, и изучаются все имеющиеся в них документы (акты, справки, ответы о результатах рассмотрения актов и иная переписка).

Изучение всех этих материалов необходимо для того, чтобы у проверяемого органа можно было получить ответы на следующие вопросы:

• осуществляется ли надлежащий учет и регистрация поступающих жалоб, заявлений, устных сообщений;

• своевременно ли проводятся проверки с целью выявления, устранения и предупреждения в дальнейшем подобных нарушений;

• всегда ли определяется наличие материального ущерба;

• возмещается ли ущерб за счет виновных лиц;

• предъявляются ли иски о взыскании с виновных средств для возмещения ущерба;

• осуществляется ли контроль за исполнением выносимых решений;

• направляется ли в компетентные органы информация о нарушениях законодательства;

• передаются ли в правоохранительные органы материалы, содержащие сведения об административных и уголовных правонарушениях?

Для получения детальной информации о деятельности контролирующих органов при проведении проверок и изучении конкретных материалов прокурору необходимо выяснить следующие вопросы:

• соответствует ли компетенция контролирующего (надзорного) органа вопросам проводимых им проверок (п.1 Указа № 510);

• полно ли при проведении проверок выясняются все существенные для принятия обоснованного решения факты и обстоятельства (п.37 Положения № 510); имеют ли место факты возврата правоохранительными органами материалов для устранения недостатков в связи с несоответствием их установленным требованиям или назначения дополнительных экспертиз (проверок);

• указываются ли в актах и справках проверок установленные п.60 Положения № 510 требования;

• принимают ли контролирующие органы все необходимые меры по возмещению вреда, причиненного государству, иным лицам, по привлечению к ответственности лиц, действия (бездействие) которых повлекли нарушения законодательства (п.6 Положения № 510); направляются ли в случае отсутствия у контролирующего органа полномочий по устранению выявленных нарушений, информации в органы, уполномоченные на принятие мер по их устранению;

• взыскивается ли государственными предприятиями выявленный контролирующим органом вред в регрессном порядке с виновных лиц; в полном ли объеме;

• осуществляется ли надлежащим образом контроль за исполнением требований (предписаний) об устранении выявленных нарушений; добиваются ли контролирующие органы реального возмещения выявленного ими при проведении проверок вреда;

• инициируется ли в случае уклонения организации от устранения нарушений законодательства привлечение к ответственности виновных должностных лиц, в т.ч. вышестоящих лиц; принимаются ли меры по взысканию вреда в судебном порядке;

• выясняются ли контролирующими органами причины нарушений законодательства, а также причины их неустранения, принимаются ли меры по их устранению;

• во всех ли случаях выявления признаков административных правонарушений направляются соответствующие уведомления в компетентные органы (п.75 Положения № 510);

• во всех ли случаях при установлении в ходе проверки фактов, указывающих на признаки преступления, материалы проверки передаются в органы уголовного преследования в 10-дневный срок со дня вынесения решения по акту проверки и (или) требования (предписания) об устранении нарушений; направляются ли при этом все необходимые документы (п.76 Положения № 510);

• налажено ли между контролирующим и правоохранительными органами взаимодействие по вопросам возмещения вреда; принимаются ли ими совместные меры по выявлению вреда и его полному взысканию (п.97¹ Положения № 510);

• осуществляется ли контролирующим органом с правоохранительными органами сверка поступивших материалов, ведется ли совместный учет результатов их рассмотрения;

• поступают ли в вышестоящие органы, суды жалобы на решения, принятые контролирующими органами по результатам проведенных проверок субъектов хозяйствования, а также на требования (предписания) об устранении выявленных нарушений; соблюдается ли порядок их рассмотрения (глава 9 Положения № 510)?

Особое внимание обращается на жалобы, в которых содержатся доводы о неполноте данных в ходе проведенной проверки, незаконности выводов, сделанных проверяющими, иных нарушениях законодательства, а также на результаты рассмотрения этих жалоб.

Оформление результатов и принятие мер реагирования

На этапе реализации материалов проверки происходят оценка полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необходимы для устранения выявленных нарушений закона, причин и условий, им способствующих.

По результатам проверки составляется справка о ее результатах, в которой указываются наименование объекта проверки, дата проверки, период времени, охваченный проверкой, установленные нарушения, причины и условия, способствовавшие совершению данных нарушений, лица, виновные в нарушении законности. В справке также фиксируется решение прокурора о принятии (непринятии) конкретных мер прокурорского реагирования.

Реагированию предшествует детальная обработка собранной информации. Выбор конкретных средств прокурорского реагирования зависит от ряда факторов, включая характер и распространенность нарушений законодательства, субъектный состав правонарушителей, вид и размер причиненного ущерба, характер обстоятельств, способствовавших совершению правонарушений.

Обратите внимание! К мерам прокурорского реагирования относятся закрепленные в Законе о прокуратуре акты прокурорского надзора (протест, представление, предписание, официальное предупреждение, постановление), подаваемые в суды заявления (иски), а также реализация иных полномочий прокурора, направленных на устранение выявленных нарушений законности, причин и условий, способствовавших совершению нарушений, привлечение лиц, причастных к нарушениям законности, к установленной законодательством ответственности.

Требования, предъявляемые к содержанию и оформлению актов прокурорского надзора, регламентированы ст.38-42 Закона о прокуратуре, а также соответствующими методическими рекомендациями Генеральной прокуратуры Республики Беларусь.

В документах прокурорского реагирования излагаются правовая сущность, а также негативные последствия нарушений законодательства, причины и условия, которые способствовали этому, ставится вопрос об их устранении, возмещении ущерба и ответственности виновных лиц.

Меры прокурорского реагирования (акты прокурорского надзора, иные полномочия прокурора) должны обеспечить адекватное применение законности в данной сфере правоотношений. При внесении актов реагирования следует оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора.

При необходимости прокуроры принимают участие в рассмотрении вынесенных актов прокурорского надзора, а также контролируют фактическое устранение нарушений законодательства, принципиально реагируя на неисполнение требований прокурора.

В случае необходимости проводится повторная проверка исполнения законодательства, решается вопрос о привлечении к ответственности виновных в непринятии мер должностных лиц.

При выявлении фактов коррупции со стороны должностных лиц контролирующих органов, а также противоправных действий в отношении хозяйственных субъектов, содержащих признаки преступления, выносится мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании. Одновременно обеспечивается надлежащий надзор за расследованием таких уголовных дел.

Прокурорский надзор осуществляется гласно. Результаты прокурорских проверок доводятся до сведения органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления; информируются об этом население, трудовые коллективы; при необходимости акты прокурорского реагирования рассматриваются с участием прокурора на заседании коллегиальных органов.

В целях повышения профилактического значения проводимых проверок соблюдения законодательства результаты прокурорских проверок освещаются в средствах массовой информации, которым предоставляется возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка.

10.02.2014

Валерий Белокопытов, главный специалист отдела проблем эффективности прокурорского надзора, совершенствования правоприменительной практики и законодательства государственного учреждения «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь»