ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КОНТРОЛИРУЮЩИМИ ОРГАНАМИ

Общие положения

Надзор за исполнением законодательства при осуществлении хозяйственной (экономической) деятельности считается одним из основных направлений прокурорского надзора.

Надзор за выполнением контролирующими (надзорными) органами, иными государственными органами и их должностными лицами возложенных на них действующим законодательством функций по выявлению и пресечению правонарушений, обоснованности принимаемых ими решений и законности их действий - один из способов осуществления надзорной деятельности по данному направлению.

Правовое регулирование контрольной (надзорной) деятельности

Надзорная деятельность органов прокуратуры осуществляется в соответствии:

• с Законом Республики Беларусь от 08.05.2007 № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» (далее - Закон о прокуратуре);

• Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее - Указ № 510) (согласно п.28 Указа № 510 надзор за выполнением Указа № 510 контролирующими и надзорными органами возлагается на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2018 г. на основании Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2017 № 376 (далее - Указ № 376) пп.1-23, п.28 Указа № 510 изложены в новой редакции. Комментарий см. здесь;

• приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 31.12.2009 № 84 «Об организации надзорной деятельности органов прокуратуры Республики Беларусь»;

• решением коллегии Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 31.03.2011 № 2600-03-6/1/4.

Контрольная (надзорная) деятельность контролирующих органов, в т.ч. вопросы, связанные с организацией проверок, урегулированы:

• в Указе № 510 и утвержденных им Положении о порядке организации и проведения проверок (далее - Положение), Положении о порядке проведения мониторинга;

• принятых во исполнение Указа № 510 ведомственных нормативных правовых актах, регулирующих отдельные вопросы осуществления контрольной деятельности (постановление Министерства экономики Республики Беларусь от 31.12.2009 № 204, постановление Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 31.12.2009 № 88, постановление Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 31.12.2009 № 75, постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 31.12.2009 № 156 и др.).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 14 июня 2019 г. действует постановление Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 30.04.2019 № 24 «О методах и способах проведения проверок налоговыми органами и установлении форм документов».

Контрольная деятельность осуществляется также в рамках ведомственного контроля, проводимого в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 22.06.2010 № 325 «О ведомственном контроле в Республике Беларусь» (далее - Указ № 325), которым утвержден перечень государственных органов и иных государственных организаций, республиканских государственно-общественных объединений, их структурных подразделений (подчиненных организаций), осуществляющих ведомственный контроль.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2018 г. Указ № 325 утратил силу на основании Указа № 376.

Некоторые вопросы осуществления ведомственного контроля в организациях (учреждениях), включенных в данный перечень, регулируются отдельными нормативными правовыми актами (например, положениями об управлениях ведомственного контроля, утвержденными решениями областных и Минского городского исполнительных комитетов).

Помимо указанных в главе 2 Положения прав, полномочия контролирующих (надзорных) органов и проверяющих закреплены также в законодательстве, регламентирующем различные сферы правоотношений (полномочия финансовых органов установлены в Бюджетном кодексе Республики Беларусь, налоговых органов - в Налоговом кодексе Республики Беларусь, органов ведомственного контроля - в Указе № 325).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2019 г. вышеназванный Кодекс изложен в новой редакции Законом Республики Беларусь от 30.12.2018 № 159-З. Комментарий и сравнение норм см. здесь.

Объект, предмет и задачи прокурорского надзора

Типичные нарушения порядка осуществления контрольной (надзорной) деятельности

Нарушения порядка осуществления контрольной (надзорной) деятельности, допускаемые контролирующими органами с использованием полномочий, предоставленных им для проверок

1. Нарушения порядка назначения (в т.ч. их необоснованное назначение) и проведения проверок:

- назначение и проведение проверок неуполномоченными органами и должностными лицами без наличия оснований для их проведения;

- проведение проверок субъектов, с момента создания которых прошло менее 2 лет;

- несоблюдение сроков уведомления субъектов о назначении плановой проверки;

- проведение плановых проверок организаций без уведомления и без предписания на проведение проверок;

- невнесение сведений о проведении проверок в книги учета проверок либо внесение с нарушениями требований законодательства;

- приостановление и продление проверок неуполномоченными должностными лицами;

- нарушение сроков начала проведения проверки, указанных в предписании на ее проведение;

- неиспользование в установленных законодательством случаях контрольных списков вопросов (чек-листов);

- несоблюдение ограничений при проведении проверок;

- использование контролирующими органами при проведении проверок методов и способов, не установленных законодательством.

2. Несоблюдение требований законодательства при оформлении материалов проверок:

- несоответствие содержания актов (справок), составленных по результатам проверок, исчерпывающему перечню вопросов, подлежащих проверке, изложенному в уведомлениях и предписаниях;

- невынесение решений по актам проверок и (или) требований (предписаний) об устранении нарушений законодательства;

- неотражение в актах (справках) проверок вопросов исполнения предыдущих предписаний (соблюдение установленных предписанием сроков устранения нарушений, полнота и качество выполненных мероприятий и т.п.);

- непринятие контролирующими (надзорными) органами и проверяющими необходимых мер по пресечению и предупреждению фактов нарушений законодательства, привлечению к ответственности лиц, действия (бездействие) которых повлекли нарушения законодательства;

- непринятие необходимых мер по возмещению вреда, причиненного государству, иным лицам;

- несообщение об административном правонарушении в порядке, предусмотренном ст.9.3 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - ПИКоАП);

- непередача в органы уголовного преследования и суды в порядке, установленном п.76 Положения, материалов проверок;

- невнесение предложений о применении мер дисциплинарного взыскания к лицам, действия (бездействие) которых повлекли нарушения (п.6 Положения);

- неинформирование вышестоящего контролирующего органа, собственника имущества проверяемого субъекта или его представителя о выявленных фактах нарушений законодательства, невнесение предложений о предотвращении их в будущем (п.77 Положения).

3. Нарушения при оформлении предписаний, актов проверок, сроков вручения под подпись (направления заказным письмом с уведомлением о вручении) проверяемому субъекту или его представителю акта (справки) проверки, установленные в п.68 Положения.

4. Рассмотрение возражений на акт (справку) проверки в соответствии с законодательством об обращениях граждан и юридических лиц без составления письменного заключения по результатам рассмотрения возражений.

5. Составление протокола об административном правонарушении до оформления акта проверки и без составления промежуточного акта проверки (часть первая п.59, части первая и четвертая п.70, п.73 Положения).

6. Вынесение предписания об устранении нарушений законодательства без назначения плановой и внеплановой проверки (часть первая п.73 Положения).

7. Ненаправление материалов в соответствующие органы в целях привлечения к административной ответственности виновных лиц после поступления уведомлений о принятии органом уголовного преследования решений об отказе в возбуждении уголовного дела (п.76 Положения).

Нарушения порядка осуществления контрольной (надзорной) деятельности, допускаемые контролирующими органами без использования полномочий, предоставленных им для проверок

В п.21 Указа № 510 содержится перечень мероприятий, при осуществлении которых положения Указа № 510 не применяются. Так, проверка сообщений граждан (юридических лиц) о нарушении законности, требующих проверки доводов заявителя, в т.ч. и с выездом на место, осуществляется без использования полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам для проверок.

Мероприятия по рассмотрению обращений граждан, в т.ч. индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, включая обращения, подлежащие рассмотрению с выездом на место, имеют следующую специфику:

• проверка доводов обращения не требует выдачи предписания, направления уведомления соответствующему субъекту, внесения записи в книгу проверок, составления по результатам проверки акта (справки) и иных предусмотренных Указом № 510 особенностей контрольной (надзорной) деятельности;

• при проверке доводов обращения проверяющий вправе входить на территорию, в здания проверяемого субъекта, изучать необходимые документы, получать объяснения от должностных лиц и граждан;

• по результатам рассмотрения обращений при установлении фактов нарушения законодательства соответствующий контролирующий (надзорный) орган в пределах своей компетенции вправе принять меры для устранения нарушений, вынести предписание об устранении нарушений, установленных в ходе проведения проверки (пп.70, 73 Положения), привлечь к ответственности виновных в допущенных нарушениях лиц (вынести постановление о возбуждении дисциплинарного производства, привлечении к материальной ответственности; составить протокол об административном правонарушении в отношении организации и (или) ее должностных лиц; вынести постановление по делу об административном правонарушении; вынести постановление о возбуждении уголовного дела);

• мероприятия по рассмотрению обращений граждан (юридических лиц) включают в себя проверку доводов заявителя об указанных им конкретных нарушениях законности. Проверяющий не вправе выйти за пределы доводов обращения и изучить состояние законности в целом по какому-либо направлению деятельности проверяемого субъекта (например, при сообщении гражданином факта неполучения им ответа на конкретное письменное обращение в организацию проверяющий не вправе проверить законность работы с обращениями граждан (юридических лиц) в целом в указанной организации; при проверке указанного в обращении факта невыплаты нанимателем работнику заработной платы следует установить, своевременно ли была выплачена работнику заработная плата за указанный им период работы. При этом своевременность выплаты заработной платы в течение календарного года этому и иным работникам, иные вопросы соблюдения трудового законодательства на предприятии проверены быть не могут).

Нарушения порядка проверок сообщений о нарушении законности для получения доказательств по делу об административном правонарушении

Сообщения граждан (юридических лиц) о нарушениях законности, содержащих признаки административных правонарушений, могут являться основанием для проведения внеплановых проверок для получения доказательств по делу об административном правонарушении (абзац 5 подп.9.2 п.9 Указа № 510).

Данные проверки должны проводиться на основании предписаний, выданных руководителями (их заместителями) контролирующих (надзорных) органов в порядке, установленном Указом № 510 для плановой проверки.

При этом данные проверки могут назначаться до составления протокола об административном правонарушении, непосредственно после получения соответствующей достоверной информации.

Пример В контролирующий орган поступает информация от гражданина о том, что субъектом хозяйствования своевременно не выплачивается заработная плата. Указанные факты, содержащиеся в сообщении гражданина (должностного лица государственного органа), в соответствии со ст.9.1 ПИКоАП являются поводом и основанием для начала административного процесса в отношении юридического лица или в отношении должностного лица субъекта хозяйствования по части первой ст.9.19 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (нарушение нанимателем порядка и сроков выплаты заработной платы). После начала административного процесса руководителем контролирующего органа или его заместителем выносится предписание о проведении внеплановой проверки по основанию «получение доказательств по делу об административном правонарушении». При этом уведомление о проведении проверки не выносится. В данном случае проверяющий руководствуется, в частности, ст.9.1, 9.3, 9.5, 10.1 ПИКоАП. Если в ходе внеплановой проверки не добыто надлежащих доказательств, выносится постановление о прекращении административного производства. Нарушение должностным лицом контролирующего органа установленного порядка назначения проверки является основанием для признания проверки незаконной (часть первая п.22 Указа № 510). Соответственно, доказательства, полученные таким образом по административному делу, также не могут быть обоснованием вины лица при привлечении его к административной ответственности (ст.6.3 ПИКоАП).

Нарушения порядка формирования и исполнения координационных планов контрольной (надзорной) деятельности и баз данных

Органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь (далее - КГК) формируют координационные планы с использованием интегрированной автоматизированной системы контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь (далее - ИАС КНД) на основании сформированных и представленных с использованием указанной системы сводных планов проверок государственных органов. Кроме того, КГК предоставлено право исключать из ИАС КНД проверки, не соответствующие требованиям законодательства (п.6 Порядка составления и исполнения координационных планов контрольной (надзорной) деятельности, утвержденного приказом Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 28.10.2009 № 94).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 21 июня 2018 г. приказ № 94 на основании приказа Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 18.06.2018 № 23 утратил силу.

Несмотря на установление персональной ответственности руководителей контролирующих органов за своевременность и достоверность предоставляемой для внесения в ИАС КНД информации, контролирующими органами допускаются следующие нарушения:

• непредоставление в органы КГК уведомлений об исключении из координационных планов проверок, необходимость в которых отпала;

• несоблюдение требований при направлении уведомлений о внесении изменений в координационные планы (например, направление уведомлений о подключении к составу исполнителей по плановым проверкам органами, не имеющими полномочий на проведение проверок);

• невнесение контролирующими органами в ИАС КНД всей предусмотренной карточкой учета проверки информации о результатах проверок (в т.ч. о привлеченных к административной, дисциплинарной, материальной ответственности, о суммах возмещенного вреда).

Нарушения требований по профилактике и предупреждению совершения правонарушений

Предупреждение нарушений законодательства - один из принципов осуществления контрольной (надзорной) деятельности. Предупредительный характер деятельности государственных органов обеспечивается за счет проведения мониторинга, направления рекомендаций по устранению и недопущению недостатков, выявленных в результате мониторинга; проведения разъяснительной работы о порядке соблюдения требований законодательства, применения его положений на практике; информирования субъектов (в т.ч. с использованием средств сети Интернет, средств массовой информации) о типичных нарушениях, выявляемых в ходе проверок контролирующими (надзорными) органами; проведения семинаров, круглых столов и др. (п.15 Указа № 510).

При осуществлении профилактики и предупреждения совершения правонарушений контролирующими органами и их должностными лицами допускаются следующие нарушения:

• использование при проведении мониторинга полномочий, предоставленных контролирующим органам для проведения проверок;

• отсутствие в профилактической работе тесного взаимодействия с другими субъектами профилактической деятельности;

• неиспользование мер профилактического и предупредительного характера, реализуемых контролирующими (надзорными) органами во взаимодействии с проверяемыми субъектами.

Организация прокурорского надзора за деятельностью контролирующих органов

Надзор за выполнением законодательства контролирующими органами предполагает свою специфику, которая проявляется в организации надзорной деятельности, планировании и проведении проверок исполнения законодательства, устранении выявленных нарушений.

Прокурорский надзор за деятельностью контролирующих (надзорных) органов и проверяющих осуществляется в различных формах, из которых наиболее действенна форма проверки.

Проверка включает в себя следующие этапы.

22.10.2014

Валерий Белокопытов, главный специалист отдела проблем эффективности прокурорского надзора, совершенствования правоприменительной практики и законодательства государственного учреждения «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь»