Материал помещен в архив

РАЗЪЯСНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ: ВИДЫ, ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА, ПОРЯДОК ОБЖАЛОВАНИЯ

Для правильного применения тех или иных правовых норм важное значение имеют разъяснения по вопросам применения законодательства, предоставляемые уполномоченными государственными органами. Среди основных способов предоставления подобных разъяснений можно выделить направление ответов на индивидуальные обращения граждан и организаций, а также публикацию писем-разъяснений, касающихся применения законодательства в рамках определенной отрасли.

От редакции «Бизнес-Инфо» Материал ссылается на Налоговый кодекс Республики Беларусь в редакции до 1 января 2019 г. С 1 января 2019 г. вышеназванный Кодекс изложен в новой редакции Законом Республики Беларусь от 30.12.2018 № 159-З. В части налогообложения материал актуален на дату его написания.

Запросы в государственные органы по вопросам, связанным с применением законодательства

Понятие

Довольно распространенной практикой в деятельности субъектов хозяйствования является направление обращений (запросов) в государственные органы по вопросам, связанным с применением законодательства. Такая возможность предусмотрена частью второй п.1 ст.3 Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее - Закон № 300-З), в соответствии с которой юридические лица Республики Беларусь, индивидуальные предприниматели имеют право на обращение в организации путем подачи письменных (за исключением замечаний и (или) предложений, вносимых в книгу замечаний и предложений), электронных или устных обращений.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 2 января 2023 г. следует руководствоваться ч.2 п.1 ст.3 Закона № 300-З в ред. Закона от 28.06.2022 № 176-З.

Справочно Под обращением понимаются индивидуальные или коллективные заявление, предложение, жалоба, изложенные в письменной, электронной или устной форме (абзац 2 ст.1 Закона № 300-З).

Запросы, связанные с разъяснением законодательства, по своей природе не являются предложением либо жалобой, однако их можно отнести к такому виду обращений, как заявление.

Справочно Заявлением является ходатайство о содействии в реализации прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, не связанное с их нарушением, а также сообщение о нарушении актов законодательства, недостатках в работе государственных органов, иных организаций (должностных лиц), индивидуальных предпринимателей (абзац 3 ст.1 Закона № 300-З). Исходя из этого, заявитель вправе в запросе о разъяснении законодательства ходатайствовать о содействии в реализации своих прав на получение информации по вопросам, связанным с деятельностью государственных органов, в том числе по вопросам правоприменения.

Обратите внимание! Запрос о разъяснении законодательства является частным случаем заявления, являющегося одним из видов обращений в соответствии с Законом № 300-З.

Полномочия государственных органов по рассмотрению запроса

Государственные органы, которые ответственны за рассмотрение обращений, касающихся соответствующих сфер деятельности, определены в Указе Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» (далее - Указ № 498). Обращения, направленные субъектами хозяйствования, государственные органы обязаны полно и всесторонне рассмотреть, по результатам чего своевременно направить заявителю ответ в соответствии с требованиями, предусмотренными Законом № 300-З.

Таким образом, путем подачи запроса в государственный орган субъекты хозяйствования вправе получить разъяснения по тем или иным вопросам, касающимся применения законодательства. Однако при этом необходимо учитывать следующее.

Нередко государственные органы в ответах на обращения по вопросам применения законодательства указывают, что не наделены полномочиями по официальному толкованию нормативных правовых актов.

Справочно Официальное толкование нормативного правового акта осуществляется нормотворческим органом (должностным лицом), принявшим (издавшим) этот акт, или уполномоченным им органом путем принятия (издания) соответствующего нормативного правового акта (часть первая ст.70 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»; далее - Закон № 361-З).   От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 февраля 2019 г. взамен Закона № 361-З действует Закон Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах». Комментарий см. здесь.

Таким образом, объяснения, уточнения содержания нормативного правового акта, сделанные соответствующим государственным органом в результате официального толкования, являются обязательными для всех субъектов.

Обратите внимание! В связи с этим для того, чтобы запрос о разъяснении законодательства не рассматривался в качестве запроса об официальном толковании нормативных правовых актов, его следует индивидуализировать путем указания на конкретную ситуацию, при которой заявителю требуется разъяснение тех или иных норм.

Государственный орган, в который необходимо направлять запрос

Для определения органа, в который заявитель может обратиться с подобным запросом, следует руководствоваться, помимо Указа № 498, нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность того или иного государственного органа (например, Положением о государственном комитете по имуществу Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.07.2006 № 958; Положением о Министерстве финансов Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 № 1585). Из содержания этих актов можно сделать вывод о вопросах, входящих в компетенцию соответствующего государственного органа, по которым он обязан давать разъяснения.

Отличия ответа на запрос от ненормативного правового акта

Ответ на обращение, направленный субъекту хозяйствования, следует отличать от ненормативных правовых актов. Это, в частности, имеет значение при разрешении вопросов, связанных с обязательностью таких ответов, а также возможностью и порядком их обжалования в случае, если заявитель не согласен с выводами государственного органа и считает, что ими нарушаются его права и обязанности.

Справочно Ненормативными правовыми актами являются правовые акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение (ст.3 Закона № 361-З).

Таким образом, ненормативный правовой акт устанавливает, изменяет либо отменяет права и обязанности определенных лиц.

В то же время ответ на обращение не содержит обязательных для выполнения предписаний по совершению определенных действий либо бездействия. Правоотношения между государственным органом и заявителем на его основе не возникают. Получение ответа на обращение не ограничивает заявителя в возможности применения законодательства по своему усмотрению. Фактически ответы на обращения о разъяснении законодательства выражают позицию государственного органа по конкретной ситуации, но не содержат обязательных для применения правил.

Обратите внимание! Таким образом, ответы на обращения не могут иметь юридической силы по смыслу Закона № 361-З.

Юридическая сила нормативного правового акта - характеристика нормативного правового акта, определяющая обязательность его применения к соответствующим общественным отношениям, а также его соподчиненность по отношению к иным нормативным правовым актам (абзац 27 ст.1 Закона № 361-З).

Для ответов государственных органов на обращения такие признаки не характерны. По общему правилу они не могут порождать правовые последствия для лиц, которым они адресованы. Однако в то же время такие ответы государственных органов объясняют содержание нормативных правовых актов, уточняют отдельные нормы и вносят ясность относительно их применения.

Последствия применения разъяснений государственных органов

Вместе с тем может сложиться ситуация, при которой субъект хозяйствования, презюмируя компетентность соответствующего органа и его должностных лиц, добросовестно следует их разъяснениям, которые являются или в последующем признаются ошибочными. В частности, такая ситуация может иметь место при применении разъяснений налогового законодательства, положения которого традиционно вызывают многочисленные вопросы у налогоплательщиков.

В связи с этим п.3¹ ст.52 Налогового кодекса Республики Беларусь (далее - НК) предусмотрено, что не начисляются пени на суммы налогов, сборов (пошлин), подлежащих уплате плательщиком (иным обязанным лицом), в случае их неуплаты или неполной уплаты на основании письменных разъяснений по вопросам применения актов налогового законодательства, полученных им от налоговых органов. До принятия Закона Республики Беларусь от 31.12.2013 № 96-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам предпринимательской деятельности и налогообложения», внесшего изменения в п.3¹ ст.52 НК, данные положения применялись только в отношении разъяснений Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь.

Обратите внимание! В настоящее время данная норма распространяется и на разъяснения, полученные от инспекций Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь, являющихся его территориальными органами.

При этом следует иметь в виду, что, исходя из данной нормы, разъяснения должны быть адресованы конкретному субъекту, в отношении которого ставится вопрос об освобождении от уплаты пеней, а не неопределенному кругу лиц. И только этот субъект может быть освобожден от уплаты пеней на основании полученного разъяснения.

Кроме того, схожий подход существует и в отношении вопроса о привлечении к административной ответственности за нарушение налогового законодательства.

Так, Министерством по налогам и сборам Республики Беларусь, Министерством финансов Республики Беларусь и Министерством экономики Республики Беларусь было подписано совместное письмо от 14.06.2013 «О некоторых вопросах привлечения юридических и физических лиц к административной ответственности», согласно которому меры административной ответственности не должны применяться, если правонарушение явилось следствием выполнения плательщиком разъяснений уполномоченного государственного органа, так как в данном случае будет отсутствовать вина плательщика, действовавшего в соответствии с полученным разъяснением уполномоченного государственного органа. Однако следует отметить, что в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях указанные положения отдельно не регламентированы.

При этом выполнение плательщиком разъяснения уполномоченного государственного органа, полученного непосредственно этим лицом на основании письменного запроса, не повлечет применение мер административной ответственности только в том случае, когда такие разъяснения основаны на полной и достоверной информации, представленной плательщиком в запросе. Оценку полноты и достоверности информации, представленной плательщиком в запросе о получении разъяснений в уполномоченный государственный орган, должен давать орган, ведущий административный процесс.

Кроме того, немаловажным является то, что субъект не должен привлекаться к административной ответственности, как и в отношении пени, в том случае, если разъяснение было направлено непосредственно ему. В связи с этим не могут являться основанием для освобождения от административной ответственности разъяснения, данные должностным лицом государственного органа неопределенному кругу лиц, например, в средствах массовой информации, а равно данные иным определенным лицам.

Кроме того, необходимо учитывать, что освобождение от административной ответственности и уплаты пеней не предполагает освобождение лица от надлежащего исполнения налоговых обязательств.

Таким образом, в отдельных случаях, в частности в вопросах ответственности в сфере налогового законодательства, ответы государственных органов на обращения субъектов хозяйствования могут создавать определенные юридические последствия для этих субъектов.

Письма, издаваемые республиканскими органами государственного управления

Кроме ответов на обращения субъектов хозяйствования, отдельные вопросы правоприменения могут разъясняться в письмах, издаваемых республиканскими органами государственного управления. В частности, немаловажное место в системе регулирования соответствующих отношений занимают письма Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь.

Определяя юридическую природу и силу таких писем, необходимо провести отличие между ними и правовыми актами (нормативными и ненормативными).

Справочно Нормативный правовой акт - официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение (ст.1 Закона № 361-З). Нормативные правовые акты республиканских органов государственного управления принимаются (издаются) в форме постановлений и приказов. Для них предусмотрены особые процедуры - обязательная юридическая экспертиза в Министерстве юстиции Республики Беларусь, включение в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, официальное опубликование. Письма-разъяснения государственных органов адресуются неопределенному кругу лиц и рассчитаны на неоднократное применение. Вместе с тем они не отвечают требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам, в отношении формы, не включаются в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, доводятся до всеобщего сведения не официальным опубликованием, а путем размещения на сайтах государственных органов, в специализированных изданиях и правовых базах данных. В связи с этим письма республиканских органов рассматриваются отдельно от нормативных правовых актов. От ненормативных правовых актов данные письма отличаются в первую очередь неиндивидуализированной направленностью, отсутствием положений, являющихся основанием для возникновения прав и обязанностей конкретных лиц. Таким образом, данные письма занимают отдельное место в системе регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Основная цель, которая должна достигаться при их издании, - разъяснение существующих правовых норм, уточнение каких-либо неясных, неоднозначных положений. Однако возникают вопросы в случае, если в таких письмах государственные органы устраняют пробелы в действующем законодательстве или, более того, фактически расширяют действие правовых норм, возлагая на субъектов новые обязанности по сравнению с предусмотренными в нормативных правовых актах. В качестве примера рассмотрим случай из судебной практики.

Судебная практика по рассмотрению заявления о признании частично недействительным решения ИМНС

Решением районной ИМНС в отношении юридического лица была доначислена сумма подоходного налога, который не был исчислен, удержан и перечислен в бюджет с доходов физических лиц - нерезидентов, и начислены пени за его несвоевременную уплату. Выводы ИМНС, изложенные в акте проверки, были основаны на письме Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 09.06.2011 № 3-2-6/1051 «О практике исчисления подоходного налога с доходов физических лиц, полученных ими в виде возврата займа» (далее - Письмо МНС). В соответствии с положениями Письма МНС, разъясняющими применение подп.2.20 п.2 ст.153 НК, к объектам налогообложения подоходным налогом была отнесена положительная разница между возвращаемой суммой и суммой займа, пересчитанной в белорусские рубли по курсу Национального банка Республики Беларусь на дату возврата.

Не согласившись с выводами ИМНС, юридическое лицо обратилось в суд с заявлением о признании частично недействительным решения ИМНС. В обоснование своих требований заявитель, в частности, ссылался на то, что на момент совершения операций по займам редакция подп.2.20 п.2 ст.153 НК предусматривала только то, что объектом налогообложения подоходным налогом с физических лиц не признаются доходы, полученные в денежной или натуральной форме физическим лицом в погашение обязательств по договору займа (возврат долга). Каких-либо норм, аналогичных изложенным в Письме МНС положениям, налоговое законодательство не содержало. Таким образом, по мнению заявителя, Письмом МНС фактически была установлена обязанность уплаты подоходного налога с сумм, которые не являлись объектом налогообложения в соответствии с действовавшей на момент совершения операций редакцией НК.

Кроме того, заявитель ссылался на п.2 ст.2 НК, согласно которому ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги, сборы (пошлины), а также обладающие установленными НК признаками налогов, сборов (пошлин) иные взносы и платежи, не предусмотренные НК либо установленные в ином порядке, чем это определено Конституцией Республики Беларусь, НК, принятыми в соответствии с ним законами, регулирующими вопросы налогообложения, актами Президента Республики Беларусь. Из заявления следовало, что Письмо МНС в соответствии со ст.2, 18 Закона № 361-З не относится к нормативным правовым актам органов государственного управления. Также заявителем указывалось на необходимость в случае неясности или нечеткости предписаний актов налогового законодательства принятия решения в пользу плательщиков на основании части второй п.7 ст.3 НК.

Несмотря на доводы заявителя, судом в требовании о признании частично недействительным решения ИМНС было отказано. В частности, суд пришел к выводу, что Письмо МНС не является актом толкования закона, не вводит нового налогового обязательства, не изменяет норму законодательства, в том числе НК, не расширяет сферу применения налоговых правоотношений, а лишь разъясняет порядок применения уже существующей нормы законодательства. Таким образом, предписания Письма МНС были положены судом в основу решения. Вышестоящими инстанциями решение суда первой инстанции было оставлено без изменения.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что на практике письма-разъяснения государственных органов, не являющиеся нормативными правовыми актами, часто устанавливают обязательные для применения правила, на которых могут основываться выводы государственных органов и суда. Издание писем подобного содержания в некоторых случаях может быть целесообразно, например, для оперативного регулирования, устранения возникших пробелов и неясностей. Вместе с тем необходимо отметить, что для данных целей существуют положения ст.72 Закона № 361-З, в соответствии с которыми пробелы устраняются нормотворческими органами, принявшими акт, а до этого применению подлежат институты аналогии и применения права. Поэтому вышеуказанные цели могут быть достигнуты без издания подобных писем-разъяснений, содержащих положения неоднозначного характера с точки зрения установления ими новых правовых норм.

Обжалование в судебном порядке ответов на запросы

Эффективность мер по разъяснению государственными органами положений законодательства во многом зависит от наличия возможности обжалования таких разъяснений. В связи с этим Законом № 300-З (п.3 ст.20) предусмотрена возможность обжаловать в судебном порядке ответы на обращения.

Порядок рассмотрения указанных споров регулируется ст.266² Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее - ХПК). В соответствии с частью первой ст.266² ХПК юридическое лицо, индивидуальный предприниматель или гражданин могут обратиться в суд, рассматривающий экономические дела, с жалобой на ответ организации (индивидуального предпринимателя) на обращение, решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу, ответ на жалобу в вышестоящую организацию, если считают, что нарушены их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности.

Обратите внимание! Относительно порядка обжалования ответов на обращение необходимо учитывать, что возможность обжалования ответа на обращение в суд предусмотрена лишь после обжалования ответа на обращение в вышестоящую организацию (п.3 ст.20 Закона № 300-З).

Исключение составляют ответы на обращения, которые даны организациями, не имеющими вышестоящих организаций.

Следует отметить, что частью третьей ст.266² ХПК установлен срок на обжалование ответа на обращение - не позднее месяца со дня получения заявителем ответа вышестоящей организации на обращение (при отсутствии обязательного досудебного порядка обжалования - со дня получения заявителем ответа организации) или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы на ответ на обращение в вышестоящую организацию, если заявителем не был получен на нее ответ.

Статья 266² ХПК не содержит специальных норм о распределении бремени доказывания. В связи с этим применяется общее правило, предусмотренное частью второй ст.100 ХПК, согласно которому каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на обоснование своих требований и возражений. Исходя из этого, заявитель и государственный орган, чей ответ на обращение обжалуется, доказывают соответственно факт наличия или отсутствия нарушения прав и законных интересов заявителя, а также наличие или отсутствие нарушения положений нормативных правовых актов полученным ответом.

Справочно Подробнее см. пособие «Обжалование ответов на обращения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или граждан».

В случае признания жалобы на ответ на обращение обоснованной государственный орган обязан устранить допущенное нарушение, что может выражаться, например, в рассмотрении обращения по существу (если ранее оно не было рассмотрено).

Обратите внимание! Статья 2662 ХПК не содержит прямого указания на то, что суд обязан рассмотреть содержание ответа на обращение по существу. Как правило, суд проверяет только соблюдение процедурных требований Закона № 300-З, касающихся порядка рассмотрения, подготовки и направления ответа на обращение.

Что касается писем-разъяснений государственных органов, то по своей сути (не являются ответами на обращения в порядке Закона № 300-З, а также ненормативными правовыми актами) они не могут быть обжалованы в суд в порядке искового производства, производства в порядке главы 25 ХПК, а также ст.266² ХПК. Вместе с тем, как в случае с вышеприведенным примером, выводы, содержащиеся в таких письмах, могут быть фактически оспорены, например, при обжаловании ненормативного правового акта, положения которого основываются на таком письме.

30.06.2016

Ярослав Галенчик, помощник адвоката адвокатского бюро «Ревера Консалтинг Групп Лтд»

Анастасия Павлюченко, адвокат адвокатского бюро «Ревера Консалтинг Групп Лтд»