Материал помещен в архив

СУД ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА: ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

О Суде Евразийского экономического сообщества (далее - Суд ЕврАзЭС, Суд) и о первых шагах формирования им судебной практики написано много. Особый интерес представляют материалы, содержащие критические отзывы на его правовые позиции (примечание).

При подготовке предлагаемого обзора обращений в Суд ЕврАзЭС автор не ставил перед собой цель критического анализа судебных постановлений, а попытался представить свое видение судебной перспективы этих обращений.

Как указано в Статуте Суда Евразийского экономического сообщества от 05.07.2010 (далее - Статут Суда ЕврАзЭС) и Договоре об обращении в Суд Евразийского экономического сообщества хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенностях судопроизводства по ним от 09.12.2010 (далее - Договор от 09.12.2010), к компетенции этого судебного органа отнесено рассмотрение дел об оспаривании актов органов Таможенного союза, а также о толковании в рамках рассмотрения конкретного дела международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза, и актов его органов.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2015 г. действие Статута Суда ЕврАзЭС и Договора от 09.12.2010 приостанавливается и прекращается с даты вступления в силу Договора о прекращении деятельности Евразийского экономического сообщества от 10.10.2014.

Справочно Официальный сайт Суда ЕврАзЭС http://www.sudevrazes.org/.

Оспаривание решений Комиссии Таможенного союза

Согласно Таможенному кодексу таможенного союза таможенное регулирование в Таможенном союзе представляет собой правовую регламентацию отношений актами таможенного законодательства Таможенного союза, которое состоит из Таможенного кодекса таможенного союза, международных договоров государств - членов Таможенного союза, а также решений Комиссии Таможенного союза (далее - КТС). В соответствии с Договором о Комиссии Таможенного союза от 06.10.2007, который прекратил действие с даты вступления в силу Договора о Евразийской экономической комиссии от 18.11.2011 (далее - Договор о ЕЭК), КТС была единым регулирующим органом Таможенного союза, наделенным полномочием на принятие решений, имеющих обязательный характер.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2015 г. в связи со вступлением в силу Договора о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 прекращается действие международных договоров, заключенных в рамках формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства. Список названных международных договоров приводится в приложении 33 к Договору о Евразийском экономическом союзе.

Пример 1 Первым в практике Суда ЕврАзЭС стало обращение хозяйствующего субъекта с заявлением об оспаривании п.1 решения Комиссии Таможенного союза от 17.08.2010 № 335 «О проблемных вопросах, связанных с функционированием единой таможенной территории, и практике реализации механизмов Таможенного союза» (далее - Решение КТС № 335). Признавая решение акта органа Таможенного союза в части сохранения декларирования определенной категории товаров не соответствующим международным договорам, действующим в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства (ЕЭП), Суд счел этот акт противоречащим Договору о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза от 06.10.2007, который декларирует свободное перемещение товаров и унифицированный порядок таможенного регулирования, а также противоречащим самим целям и принципам формирования Таможенного союза и ЕЭП, направленным на исключение дискриминации участников внешнеэкономической деятельности.   От редакции «Бизнес-Инфо» С 24 октября 2020 г. Решение КТС № 335 на основании решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 22.09.2020 № 114 (далее - Решение ЕЭК № 114) утратило силу.

После принятия судебного решения хозяйствующий субъект через некоторое время вновь обратился в Суд ЕврАзЭС, но уже с ходатайствами об исполнении судебного решения и его разъяснении в части момента, с которого аннулируется акт, признанный Судом недействительным.

Первое ходатайство заявитель обосновал ненадлежащим исполнением Евразийской экономической комиссией (далее - ЕЭК) судебного решения, так как признанное не соответствующим международным договорам Решение КТС № 335 следует считать прекратившим свое действие не с момента вступления в силу решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 22.01.2013 № 7 «О внесении изменения в Решение Комиссии Таможенного союза от 17 августа 2010 г. № 335» (далее - Решение ЕЭК № 7) (именно таким образом ЕЭК исполнила судебное решение), а с момента принятия правового акта, аннулированного Судом.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 24 октября 2020 г. Решение ЕЭК № 7 на основании Решения ЕЭК № 114 утратило силу.

Суд принял это ходатайство к своему рассмотрению. Однако доводы, приведенные заявителем в подтверждение наличия у него оснований для подачи ходатайства, сложно было признать достаточными для начала судопроизводства.

Согласно ст.55 Регламента Суда Евразийского экономического сообщества по рассмотрению обращений хозяйствующих субъектов, утвержденного решением Суда ЕврАзЭС от 22.05.2012 № 12 (далее - Регламент Суда ЕврАзЭС), орган Таможенного союза, акт которого аннулирован Судом, обязан исполнить вступившее в силу судебное решение. Лишь в случае его неисполнения хозяйствующий субъект, в чью пользу было вынесено судебное решение, приобретает право на обращение в Суд с ходатайством о принятии мер по исполнению судебного акта.

После вступления решения Суда в законную силу 22 января 2013 г. было принято Решение ЕЭК № 7, которым исключен текст, указывающий на сохранение таможенного декларирования определенной товарной группы после создания единой таможенной территории Таможенного союза. В Решении ЕЭК № 7 указано, что оно вступает в силу по истечении 30 календарных дней с даты его официального опубликования (именно такой порядок вступления в силу решений ЕЭК предусмотрен п.3 ст.5 Договора о ЕЭК).

Поскольку в преамбуле Решения ЕЭК № 7 была сделана оговорка о его принятии во исполнение судебного акта по конкретному делу, принятие ЕЭК такого решения можно расценивать в качестве исполнения судебного акта, что ставит под сомнение правомерность довода заявителя о неисполнении судебного решения. В связи с этим можно заключить, что предусмотренное ст.55 Регламента Суда ЕврАзЭС основание для подачи ходатайства о принятии мер по исполнению судебного решения отсутствовало.

Во втором ходатайстве, которое Суд рассмотрел совместно с первым, заявитель просил разъяснить решение Суда и ответить на вопрос: влечет ли признание акта органа Таможенного союза недействительным (не соответствующим международным договорам Таможенного союза) его нуллификацию с момента принятия такого правового акта? Это ходатайство было подано в связи с тем, что в решении по делу Суд не конкретизировал момент утраты правовым актом органа Таможенного союза юридической силы.

Статья 52 Регламента Суда ЕврАзЭС по рассмотрению обращений хозяйствующих субъектов допускает подачу лицом, участвующим в деле, в Суд ходатайства об официальном разъяснении вынесенного им решения по делу. Суд при этом в своем разъяснении не может выйти за рамки сущности и содержания принятого им решения.

Учитывая, что в резолютивной части судебного решения Суд не указал, с какого момента утрачивает юридическую силу оспоренный заявителем правовой акт органа Таможенного союза, можно сделать вывод о том, что последующее разъяснение решения Суда, в котором он конкретизирует упомянутый момент, сложно признать актом, не изменяющим содержание судебного решения.

Однако нельзя не согласиться с мнением судей о том, что поставленный заявителем вопрос о моменте «аннуляции» нормативного правового акта органа Таможенного союза в случае признания его недействительным в судебном порядке весьма актуален.

Суд в разъяснении изложил следующую правовую позицию: последствием принятия Судом решения о признании акта органа Таможенного союза либо его отдельных положений не соответствующими международным договорам, заключенным в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства, является ничтожность этого акта (или его отдельных положений) с момента его принятия.

Эта позиция не кажется бесспорной. В соответствии со ст.5 Договора о ЕЭК данная комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для государств - участников Договора о ЕЭК. Такие решения являются составной частью договорно-правовой базы Таможенного союза. Они, если иное не предусмотрено международными договорами, вступают в силу не ранее чем по истечении 30 календарных дней с даты их официального опубликования. В иных решениях, вынесение которых предусмотрено Регламентом работы Евразийской экономической комиссии, утвержденным решением Высшего Евразийского экономического совета от 18.11.2011 (далее - Регламент работы ЕЭК), или требующих оперативного урегулирования, может быть предусмотрен другой срок вступления их в силу, который тем не менее не должен быть менее 10 календарных дней с даты их официального опубликования. Относительно последствий принятия решений ЕЭК, ухудшающих положение физических и (или) юридических лиц, или улучшающих их положение, Договор о ЕЭК указывает следующее: первые не обладают обратной силой; вторые могут ею обладать, если на это прямо указано в решении ЕЭК (пп.4, 5 ст.5).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2015 г. действует решение Высшего Евразийского экономического совета от 23.12.2014 № 98 «О Регламенте работы Евразийской экономической комиссии».

Согласно Регламенту работы ЕЭК ее решения вступают в силу не ранее чем по истечении 30 календарных дней с даты их официального опубликования, кроме случаев, когда в решениях определен иной срок вступления их в силу. Но и в этом случае срок вступления их в силу не может быть менее 10 календарных дней со дня официального опубликования.

Вернемся к вопросу исполнения органом Таможенного союза судебного решения. Указание в Решении ЕЭК № 7 на вступление его в силу по истечении 30 календарных дней с даты его официального опубликования полностью соответствовало Договору о ЕЭК и Регламенту работы ЕЭК, а отсутствие в данном решении указания на обратную его силу не противоречило Договору о ЕЭК.

Нельзя исключать, что отсутствие указания на режим обратной силы было вызвано необходимостью учета принятых государствами - участниками Таможенного союза национальных правовых актов, предусматривающих согласованные ими ранее временные изъятия из режима функционирования единой таможенной территории Таможенного союза.

Так, Президент Российской Федерации Указом от 01.07.2011 № 880 «Об отмене согласованных видов контроля на Государственной границе Российской Федерации с Республикой Белоруссия и Республикой Казахстан», сославшись на истечение сроков изъятия из режима функционирования единой таможенной территории, установленных упомянутым Протоколом, поручил Правительству Российской Федерации обеспечить выполнение мероприятий по переносу таможенного, транспортного, санитарно-карантинного, ветеринарного, карантинного фитосанитарного контроля с российско-белорусской и российско-казахстанской государственной границы на внешнюю границу Таможенного союза и отменить с 1 июля 2011 г. эти виды контроля на государственной границе России с Беларусью и Казахстаном.

Во исполнение этого Указа Правительство Российской Федерации приняло постановление от 01.07.2011 № 529 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2011 г. № 880 «Об отмене согласованных видов контроля на государственной границе Российской Федерации с Республикой Белоруссия и Республикой Казахстан», в п.4 которого указано: в случае вывоза из Российской Федерации в другие государства - члены Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС товаров, классифицируемых в 27-й группе единой Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза, таможенное декларирование осуществляется в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и Федеральным законом «О таможенном регулировании в Российской Федерации» так, как если бы указанные товары вывозились из Российской Федерации за пределы единой таможенной территории Таможенного союза, без взимания таможенных сборов за таможенные операции.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2022 г. действуют единая Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза и Единый таможенный тариф Евразийского экономического союза, утв. решением Совета ЕЭК от 14.09.2021 № 80.

Представляется, что придание ЕЭК своему Решению № 7 обратной силы привело бы к дезавуированию сложившейся ранее правоприменительной практики, которая основывалась на согласованных позициях стран - участниц Таможенного союза при подписании международных договоров.

Регламент Суда ЕврАзЭС по рассмотрению обращений хозяйствующих субъектов и Статут Суда ЕврАзЭС не оговаривают порядок детализации резолютивной части судебного решения относительно момента, с которого акты органов Таможенного союза, признанные не соответствующими международным договорам, утрачивают свою юридическую силу.

Обратимся к процессуальному законодательству стран - участниц Таможенного союза. Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь и Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь не предоставляют общим и экономическим судам полномочий проверять законность нормативных правовых актов государственных органов. Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан (далее - ГПК Республики Казахстан), Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК Российской Федерации) и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации такое право судам предоставляют. Но процессуальное законодательство России и Казахстана содержит разные подходы к указанию в резолютивной части судебного решения момента, с которого нормативный правовой акт считается недействующим.

Согласно части 2 ст.253 ГПК Российской Федерации «установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени».

Согласно же части 1 ст.222 ГПК Республики Казахстан «в резолютивной части решения о признании незаконным нормативного правового акта должно быть указано, что этот акт считается недействующим с момента его принятия».

В юридической литературе, посвященной вопросам судебного нормоконтроля, обращалось внимание на то, что в абсолютном большинстве случаев суды, удовлетворяя заявление об оспаривании нормативного правового акта, признавали его недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.

Такой подход нашел свое отражение и в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27.01.2004 № 1-П (нормативные правовые акты, противоречащие закону, могут признаваться недействующими лишь со дня вступления решения суда в законную силу).

В особом мнении к данному постановлению одного из судей Конституционного суда Российской Федерации указывалось, что «…признание решением суда нормативного акта неправовым само по себе достаточно для признания его не подлежащим дальнейшему применению. Такой акт не может считаться действующим, влекущим юридические последствия независимо от того, будет ли он формально отменен издавшим его органом. Данный акт не может сохранять свою юридическую силу и в этом смысле ничтожен, недействителен, то есть не существует более как правовая реальность».

В связи с вышеизложенным представляется, что в случае с разъяснением решения Суда ЕврАзЭС имелись основания для того, чтобы считать признанный не соответствующим международным договорам в рамках Таможенного союза акт органа Таможенного союза с момента вступления в законную силу решения Суда.

Договор об учреждении Европейского сообщества от 25.03.1957, регламентирующий общие правила рассмотрения дел по искам об аннулировании правовых актов, предоставляет истцам (физическим и юридическим лицам) право оспаривать законность актов, принятых совместно Европейским парламентом и Советом Европы, актов Совета Европы, Комиссии и Европейского центрального банка, а также актов Европейского парламента. Срок исковой давности по такого рода искам составляет 2 месяца с даты опубликования акта или со дня, когда истец узнал об издании такого акта.

Представляется, что для хозяйствующих субъектов Таможенного союза также целесообразно установить срок исковой давности для такой категории исков, что позволяло бы оперативно осуществлять судебный нормоконтроль.

Когда заявление об оспаривании нормативного правового акта подано по прошествии длительного периода времени после его издания (например, через год), возникает сомнение относительно возможности не только «ревизии» самого акта (учитывая продолжительность времени его действия), но и вторжения в сформировавшуюся за этот период правоприменительную практику, которая могла существенно затронуть интересы не только хозяйствующих субъектов, но и казны государств - членов Таможенного союза.

Субъекты обращения в Суд Евразийского экономического сообщества

Статут Суда ЕврАзЭС относит к его компетенции дела в рамках Таможенного союза, производство по которым может быть возбуждено по заявлениям в т.ч. хозяйствующих субъектов. Особенности судопроизводства по этой категории дел Статут Суда ЕврАзЭС не раскрывает, ссылаясь на отдельный международный договор, который эти особенности регламентирует.

Такой международный договор - Договор от 09.12.2010, согласно которому хозяйствующим субъектом признается либо юридическое лицо, зарегистрированное в соответствии с законодательством государства - члена Таможенного союза или третьего государства, либо физическое лицо, зарегистрированное в качестве предпринимателя в соответствии с законодательством государства - члена Таможенного союза или третьего государства.

Суд на основании Договора от 09.12.2010 компетентен рассматривать дела, инициированные хозяйствующими субъектами посредством подачи заявлений об оспаривании актов ЕЭК или их отдельных положений, а также об оспаривании действия или бездействия ЕЭК. В качестве правового основания подачи такого рода заявлений международный договор называет наличие факта нарушения предоставленных международными договорами, заключенными в рамках Таможенного союза, прав и законных интересов заявителя (хозяйствующего субъекта) в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В практике Суда ЕврАзЭС имели место случаи подачи заявлений об оспаривании актов, действий (бездействия) публичных органов физическими лицами. Так, например, граждане Республики Беларусь и Российской Федерации в своих заявлениях, адресованных Суду, просили:

• разъяснить вопрос о соответствии оборудования в аэропорту Республики Беларусь «красного» и «зеленого» каналов тем техническим требованиям, которые к ним предъявляются в Решении Комиссии Таможенного союза от 20.05.2010 № 259 «О требованиях, применяемых к обустройству системы двойного коридора в местах прибытия товаров на таможенную территорию Таможенного союза и убытия с этой территории»;

• признать незаконными действия национальных таможенных органов;

• признать незаконными действия должностных лиц ЕЭК по итогам проведенного конкурса на замещение вакантных должностей служащих в органе Таможенного союза.

Во всех этих случаях Большой коллегией Суда вынесены постановления об отказе в принятии заявлений к рассмотрению.

Представляется, что правовой статус этих граждан не позволял признавать их обращения отвечающими критериям процессуального документа в виде заявления хозяйствующего субъекта.

Статут Суда ЕврАзЭС не относит граждан, не обладающих статусом предпринимателя, к категории хозяйствующих субъектов, обладающих правом подавать в Суд соответствующие заявления. Соответственно, если в Суд обращается лицо без названного статуса, нет оснований считать это лицо обладающим правом инициировать рассмотрение судебной коллегией его обращение. В связи с этим напрашивается вывод о том, что при поступлении такого рода обращений физических лиц не возникает правового основания для начала Судом процедуры рассмотрения вопроса о созыве коллегии судей в целях распределения обращения конкретному судебному составу. В этих случаях можно ограничиться письменным разъяснением гражданину норм процессуального права без их оформления судебным постановлением.

Пример 2 В одном из адресованных Суду обращений, инициированных членом Коллегии ЕЭК (министром), содержалась просьба проинформировать ЕЭК о том, каким образом можно реализовать п.2 ст.29 Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции от 19.12.2010 (далее - Соглашение), обязывающий государства - члены Соглашения в течение 12 месяцев с даты вступления Соглашения в силу сформировать в Суде ЕврАзЭС состав по рассмотрению дел о нарушениях правил конкуренции. Кроме того, в обращении выяснялось, нужно ли Суду содействие со стороны ЕЭК в формировании такого судебного состава. Просьба о каком-либо толковании Соглашения в обращении отсутствовала. Тем не менее, Суд расценил обращение отвечающим критериям запроса органа Таможенного союза о толковании международного договора, однако отказал в принятии этого запроса к рассмотрению, указав на несоответствие запроса требованиям ст.17 Регламента Суда ЕврАзЭС: запрос адресован не Суду, а его председателю; запрос исходит не от ЕЭК, а от одного из членов ее Коллегии; в запросе отсутствует просьба о толковании международного договора; к запросу не приложены необходимые документы.

В данном случае позиция Суда не бесспорна.

Следует отметить, что член Коллегии ЕЭК не упомянут в Регламенте Суда ЕврАзЭС в числе какого-нибудь органа Таможенного союза, который наделен правом обращения в Суд с запросом о толковании международных договоров.

Согласно Договору о ЕЭК Комиссия создана как единый постоянно действующий регулирующий орган Таможенного союза и осуществляет свою деятельность в пределах полномочий, предусмотренных Договором о ЕЭК, международными договорами, формирующими договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, и решениями Высшего Евразийского экономического совета.

Согласно структуре ЕЭК она состоит из Совета и Коллегии ЕЭК, деятельность которых регулируется соответствующим регламентом. Одна из задач ЕЭК - обеспечение в пределах ее полномочий реализации международных договоров, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства. Коллегия ЕЭК - исполнительный орган ЕЭК.

К компетенции Коллегии ЕЭК отнесены вопросы, касающиеся в т.ч. осуществления мониторинга и контроля за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, вопросы взаимодействия в пределах полномочий Коллегии ЕЭК с органами государственной власти государств - участников Договора о ЕЭК. Так, если в результате проводимого Коллегией ЕЭК мониторинга исполнения международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, возникают основания полагать, что одна из стран - участниц Договора не исполняет упомянутые международные договоры, Коллегия ЕЭК принимает решение о направлении этой стране уведомления о необходимости обязательного исполнения соответствующего международного договора. Если страна-адресат уведомления не исполняет такое решение, Коллегия ЕЭК выносит соответствующий вопрос на рассмотрение Совета ЕЭК. В случае же неисполнения решения Совета ЕЭК о необходимости исполнения соответствующего международного договора Коллегия ЕЭК от имени ЕЭК вправе обратиться в Суд с заявлением о неисполнении государством международного договора.

Исходя из положений Договора о ЕЭК одна из функций члена Коллегии ЕЭК, приравненного на период исполнения должностных полномочий по объему социальных гарантий к министру государства - члена Таможенного союза, - это осуществление мониторинга исполнения международных договоров по формированию Таможенного союза и Единого экономического пространства по вопросам, отнесенным к компетенции этого члена Коллегии ЕЭК. При этом Коллегия ЕЭК вправе запрашивать необходимую для осуществления ею своих полномочий информацию лишь у органов власти государств - участников Договора о ЕЭК, а также у юридических и физических лиц.

Исходя из системного анализа Договора о ЕЭК член ее Коллегии не наделен полномочием запрашивать какую-либо информацию у наднационального органа, которым является Суд ЕврАзЭС. Член Коллегии ЕЭК также не наделен правом направлять от имени ЕЭК в Суд запросы о толковании международных договоров.

Таким образом, не было оснований для признания обращения запросом о толковании. Следовательно, не было оснований и для принятия судебного акта в виде постановления об отказе в принятии запроса о толковании Соглашения.

Пример 3 Еще одно обращение в суд было инициировано Министерством экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан (далее - Министерство). В нем указывалось, что Национальный банк Республики Казахстан (далее - Нацбанк Казахстана) в силу Закона Республики Казахстан от 05.07.2012 № 30-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам организации деятельности Национального банка Республики Казахстан, регулирования финансового рынка и финансовых организаций» было предложено исключить из субъектов государственных закупок. Согласно названному Закону его положения, касающиеся выведения Нацбанка Казахстана, его ведомств и юридических лиц, в отношении которых он является учредителем (уполномоченным органом) либо акционером, из субъектов государственных закупок, вводятся в действие после вступления в силу соответствующих изменений в Соглашение о государственных (муниципальных) закупках от 09.12.2010 (далее - Соглашение от 09.12.2010) между Правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. В связи с этим Нацбанк Казахстана обратился в ЕЭК с просьбой рассмотреть вопрос о внесении изменений в Соглашение от 09.12.2010 с целью исключить Нацбанк Казахстана из числа субъектов государственных закупок.

Учитывая мнение Республики Беларусь и Российской Федерации, ЕЭК указала, что предлагаемое исключение регулируется не Соглашением, а национальным законодательством Республики Казахстан.

В целях подтверждения этой позиции Министерство просило Суд на основании ст.26 Статута Суда ЕврАзЭС дать консультативное заключение о наличии либо отсутствии оснований для внесения изменений в Соглашение от 09.12.2010 в означенной части.

Относительно вопроса о приемлемости этого заявления и возможности его рассмотрения Судом необходимо указать, что министерства государств - участников Таможенного союза прямо не названы в Статуте Суда ЕврАзЭС и в Регламенте Суда ЕврАзЭС среди лиц, полномочных непосредственно адресовать в этот орган международного правосудия такого рода запросы.

Согласно Положению о Министерстве экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан, утвержденному Правительством Республики Казахстан от 04.09.2002 № 970, Министерство является государственным исполнительным органом, наделено правом выступать от имени государства стороной в гражданско-правовых отношениях при наличии на то установленных законодательством полномочий. Среди функций центрального аппарата Министерства более близкими к сфере международных отношений в рамках Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества названы следующие: координация деятельности государственных органов по формированию и реализации экономической политики страны; выступление от имени правительства на переговорах с международными торговыми и экономическими организациями; разработка предложений и координация деятельности государственных органов по развитию торгово-экономического сотрудничества в рамках Таможенного союза, а также по разработке международных договоров Единого экономического пространства.

Исходя из правосубъектности Министерства, можно усомниться в наличии у Суда оснований для принятия к своему производству обращения этого государственного органа, так как он не обладает ни статусом стороны (государства - участника Соглашения от 09.12.2010), ни статусом органа Евразийского экономического сообщества и Таможенного союза.

Тем не менее Суд счел обращение приемлемым, сославшись на косвенные признаки, в т.ч. на наличие у заявителя полномочий представлять Правительство Республики Казахстан в международных организациях.

К тому же поднятый в запросе вопрос признан важным для особого правового статуса центральных банков государств - участников Соглашения от 09.12.2010 и характеристики других субъектов государственных закупок. В силу этого возможность принятия консультативного заключения Суд счел позволяющей ему показать практическую значимость его роли в формировании и становлении права ЕврАзЭС.

Рассмотрение этого запроса завершилось принятием Судом постановления о прекращении производства по делу. С этим судебным актом можно ознакомиться на официальном сайте Суда ЕврАзЭС http://www.sudevrazes.org/.

Однако, несмотря на отсутствие итоговой оценки судебным органом норм Соглашения от 09.12.2010, в настоящем обзоре полагаем возможным обратить внимание на некоторые правовые аспекты.

Согласно преамбуле Соглашения от 09.12.2010 одной из его целей является гармонизация законодательств государств Сторон в области государственных и (или) муниципальных закупок на основе данного Соглашения. Среди принципов гармонизации законодательства можно назвать такие, как точность в определении круга субъектов права и субъектов правовых отношений, их прав и обязанностей; единство юридических прав и обязанностей.

В подп.3) п.1 ст.1 Соглашения от 09.12.2010 содержится определения понятия «заказчик»: государственный орган, орган местного самоуправления, бюджетная организация, в том числе государственные и муниципальные учреждения, а также иные лица в случаях, определенных законодательством государства Стороны, осуществляющие закупки в соответствии с законодательством государства Стороны о закупках. Стороны имеют право в законодательстве государства Стороны о закупках предусмотреть исключение применения настоящего Соглашения в отношении государственных и муниципальных унитарных предприятий и иных юридических лиц с государственным или муниципальным участием.

Центральные банки государств - участников Таможенного союза (Национальный банк Республики Беларусь (далее - Нацбанк РБ), Нацбанк Казахстана, Центральный банк Российской Федерации (далее - Банк России)) занимают особое место в системе государственных органов этих стран. Они представляют собой важнейший элемент банковской системы, оказывают существенное влияние на функционирование и жизнедеятельность экономики своих государств. Функционирование других государственных органов, деятельность предприятий и учреждений напрямую зависят от эффективности всей банковской системы в целом и центральных банков в частности.

Центральные банки обладают особой правосубъектностью по сравнению с другими государственными органами и юридическими лицами, что связано с «двойственностью» их правового статуса. Особенность правосубъектности состоит в следующем: с одной стороны в экономической системе национальный банк выступает в роли органа государственной власти, осуществляющего от лица государства определенные полномочия в области экономической политики; с другой стороны - национальный банк выступает в роли обычного субъекта коммерческой деятельности. Тем самым центральный банк совмещает в себе черты субъекта публичного права и черты субъекта частного права. Центральный банк занимает особое положение в системе государственных органов. В пределах предоставляемых ему национальными конституциями и законодательными актами полномочий центральный банк обладает относительной независимостью в своей деятельности. Другие органы государственной власти и органы местного управления не вправе вмешиваться в деятельность центрального банка в вопросах реализации свойственных ему функций и полномочий. Относительная независимость центрального банка обеспечивается такими принципами, как неделимость и неотчуждаемость уставного капитала и иного имущества, находящихся в собственности такого банка, самоокупаемости его деятельности, освобождения его от ответственности по обязательствам государства и др.

В соответствии со ст.7 Банковского кодекса Республики Беларусь и п.1 Устава Национального банка Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 13.06.2001 № 320, Нацбанк РБ является центральным банком и государственным органом.

Согласно Закону Республики Беларусь от 14.06.2003 № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» государственным органом признается образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2023 г. Закон № 204-З утратил силу Законом от 01.06.2022 № 175-З «О государственной службе». Закон № 175-З вступает в силу в порядке, установленном ст.79 данного Закона. Следует руководствоваться ст.7 Закона № 175-З.

В законодательстве Республики Беларусь о закупках государственные органы не вычленены в категории «заказчиков» закупок (ст.1 Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (вступил в силу 1 января 2013 г.; далее - Закон № 419-З); положения п.1 Указа Президента Республики Беларусь от 25.08.2006 № 529 «О государственных закупках», действовавшие до вступления в силу Закона № 419-З, хотя в данном Указе упоминались некоторые государственные органы (Министерство внутренних дел Республики Беларусь, Министерство обороны Республики Беларусь, Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Комитет государственной безопасности Республики Беларусь, Государственный таможенный комитет Республики Беларусь, Государственный пограничный комитет Республики Беларусь) применительно к особенностям проведения отдельных процедур закупок), к субъектам закупок отнесено любое юридическое лицо.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 4 февраля 2024 г. следует руководствоваться Законом № 419-З с изменениями, внесенными Законом от 31.01.2024 № 354-З. Комментарий см. здесь.

Поскольку Нацбанк РБ согласно его Уставу - юридическое лицо, на него в полной мере распространяется используемое в Законе № 419-З определение «заказчик» в случае его участия в государственных закупках.

В законодательстве Российской Федерации нет легального определения понятия «государственный орган». Тем не менее вопрос о том, является ли Банк России государственным органом, можно рассмотреть через призму некоторых конституционных норм.

Исходя из части 1 ст.11 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Перечень органов, осуществляющих государственную власть, исчерпывающий. Так как Банк России в этом перечне не упомянут, он не может быть отнесен к органам государственной власти.

Согласно п.«ж» ст.71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные и экономические службы, включая федеральные банки. Банк России в своей деятельности реализует некоторые из вопросов, входящих в ведение Российской Федерации (финансовое, валютное, кредитное регулирование, правовое регулирование банков путем принятия Банком России нормативных актов). Как государственный орган Банк России обладает следующими властными функциями:

• организует денежно-кредитную политику, наличное денежное обращение (в т.ч. утверждает изображение рубля, осуществляет эмиссию наличных денег), систему кредитования (рефинансирования) кредитных организаций;

• осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

• устанавливает правила расчетов в Российской Федерации, проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы;

• надзирает за национальной платежной системой, за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

• устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

• принимает решения о государственной регистрации кредитных организаций и о выдаче им лицензий на осуществление банковских операций (а также о приостановлении их действия или об их отзыве у лицензиата);

• издает нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.

Согласно ст.1 Федерального закона Российской Федерации от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и названным Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, характеризуя правовой статус Банка России, можно сделать вывод, что по своей сути он есть государственный орган, наделенный определенными властными полномочиями.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (действовал на момент рассмотрения дела, утратил силу с 1 января 2014 г. в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ) к категории участников процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг отнесены «государственные заказчики». К ним законодатель относит в т.ч. государственные органы (ст.4 названного Федерального закона).

Согласно ст.2 Закона Республики Казахстан от 30.03.1995 № 2155 «О Национальном Банке Республики Казахстан» Нацбанк Казахстана является государственным органом.

В соответствии с Законом Республики Казахстан от 21.07.2007 № 303-III «О государственных закупках» до 1 января 2013 г. подп.32) ст.1 этого Закона, содержащий определение понятия «заказчики», был изложен в следующей редакции:

«32) заказчики - государственные органы, государственные учреждения, а также государственные предприятия, юридические лица, пятьдесят и более процентов голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилированные с ними юридические лица, осуществляющие приобретение товаров, работ, услуг в соответствии с настоящим Законом, а также гражданским законодательством Республики Казахстан, за исключением национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных управляющих компаний, национальных компаний и аффилированных с ними юридических лиц».

В связи с принятием Закона Республики Казахстан от 05.07.2012 № 30-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам организации деятельности Национального Банка Республики Казахстан, регулирования финансового рынка и финансовых организаций» (ст.49), вступившего в силу с 1 января 2013 г., подп.32) ст.1 названного Закона № 303-III был изложен в новой редакции:

«32) заказчики - государственные органы, государственные учреждения, а также государственные предприятия, юридические лица, пятьдесят и более процентов голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилированные с ними юридические лица, осуществляющие приобретение товаров, работ, услуг в соответствии с настоящим Законом, а также гражданским законодательством Республики Казахстан, за исключением национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных управляющих компаний, национальных компаний и аффилированных с ними юридических лиц, Национального Банка Республики Казахстан, его ведомств и юридических лиц, в отношении которых он является учредителем (уполномоченным органом) либо акционером».

К субъектам закупок, не являющимся государственными органами, Соглашение от 09.12.2010 относит: органы местного самоуправления; бюджетные организации (в т.ч. государственные и муниципальные учреждения); иных лиц в случаях, определенных законодательством государства Стороны, осуществляющие закупки в соответствии с законодательством государства Стороны о закупках; государственные и муниципальные унитарные предприятия (в отношении которых в национальном законодательстве могут быть предусмотрены исключения применения Соглашения от 09.12.2010); иных юридических лиц с государственным или муниципальным участием (в отношении которых в национальном законодательстве могут быть предусмотрены исключения применения Соглашения от 09.12.2010).

Ниже приведены положения актов законодательства государств - участников Соглашения, касающиеся организационно-правовых форм иных (кроме государственных органов) субъектов, названных в Соглашении от 09.12.2010 среди субъектов государственных закупок.

Органы местного самоуправления:

1) в соответствии со ст.1 Закона Республики Беларусь от 04.01.2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» местное самоуправление - форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется через местные Советы депутатов, органы территориального общественного самоуправления, местные собрания, местные референдумы;

2) в соответствии со ст.2 Федерального Закона Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления признаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

3) согласно ст.1 Закона Республики Казахстан от 23.01.2001 № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» под местным самоуправлением понимается деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения. Органами местного самоуправления признаются «органы, на которые возложены функции по решению вопросов местного значения» (т.е. вопросы, касающиеся деятельности области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), регулирование которых связано с обеспечением прав и законных интересов большинства жителей соответствующей административно-территориальной единицы).

Бюджетные организации (в т.ч. государственные и муниципальные учреждения):

1) в соответствии с подп.1.4 п.1 ст.2 Бюджетного кодекса Республики Беларусь бюджетная организация - организация, созданная (образованная) Президентом Республики Беларусь, государственными органами, в т.ч. местным исполнительным и распорядительным органом, или иной уполномоченной на то Президентом Республики Беларусь государственной организацией для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, которая финансируется из соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2016 г. подп.1.4 п.1 ст.2 вышеназванного Кодекса изложен в новой редакции Законом Республики Беларусь от 30.12.2015 № 342-З. Изменения не повлияли на суть материала;

2) в соответствии со ст.9.1 Федерального Закона Российской Федерации от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственными, муниципальными учреждениями (автономными, бюджетными и казенными) признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием. Функции и полномочия учредителя в отношении этих учреждений осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Государственные (муниципальные) учреждения обладают специальной (целевой) правоспособностью (п.1 ст.49, п.3 ст.50, п.1 ст.120, п.2 ст.298 Гражданского кодекса Российской Федерации);

3) в соответствии с Гражданским кодексом Республики Казахстан (ст.105 раздела VII «Некоммерческие организации») организация, созданная и финансируемая ее учредителем, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Казахстан, для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, признается учреждением. Государственным учреждением признается учреждение, создаваемое государством в соответствии с Конституцией Республики Казахстан и законодательными актами Республики Казахстан или нормативными правовыми актами Президента Республики Казахстан, Правительства и местных исполнительных органов, содержащееся только за счет бюджета или бюджета (сметы расходов) Нацбанка Казахстана, если дополнительные источники финансирования не установлены законодательными актами Республики Казахстан.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия:

1) в соответствии со ст.113 Гражданского кодекса Республики Беларусь унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В форме унитарных предприятий могут быть созданы государственные (республиканские или коммунальные) унитарные предприятия. От имени Республики Беларусь права собственника имущества республиканского унитарного предприятия, если иное не определено Президентом Республики Беларусь, осуществляют: Правительство Республики Беларусь, а также в пределах, установленных законодательством, республиканские органы государственного управления, другие государственные органы и организации, уполномоченные управлять имуществом, находящимся в собственности Республики Беларусь. От имени административно-территориальной единицы права собственника имущества коммунального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, осуществляют соответствующие органы местного управления и самоуправления, а также в пределах, установленных законодательством, уполномоченные ими государственные организации;

2) схожие определения унитарного предприятия содержатся в § 4 «Государственные и муниципальные унитарные предприятия» главы 4 Гражданского кодекса Российской Федерации;

3) в соответствии со ст.1 Закона Республики Казахстан от 19.06.1995 № 2335 «О государственном предприятии» в зависимости от вида государственной собственности предприятия подразделяются на: предприятия, находящиеся в республиканской собственности (республиканские государственные предприятия), и предприятия, находящиеся в коммунальной собственности (коммунальные государственные предприятия). Государственное предприятие, созданное другим государственным предприятием, является дочерним государственным предприятием. Предприятия, создаваемые Нацбанком Казахстана, являются республиканскими государственными предприятиями. Согласно ст.12 названного Закона государственное предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью и является объектом права государственной собственности.

Иные юридические лица с государственным или муниципальным участием:

1) в законодательстве Республики Беларусь отсутствует легальное определение понятия «юридическое лицо с государственным или муниципальным участием». Вместе с тем белорусское законодательство регулирует вопросы участия государства в управлении хозяйственными обществами через механизм владения государством или его административно-территориальными единицами акциями в открытых акционерных обществах, созданных в процессе разгосударствления и приватизации объектов, находящихся в республиканской или коммунальной собственности (законы Республики Беларусь от 09.12.1992 № 2020-XII «О хозяйственных обществах»; от 19.01.1993 № 2103-XII «О приватизации государственного имущества и преобразовании государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества»; указы Президента Республики Беларусь от 04.03.2013 № 108 «О некоторых вопросах депозитарного учета акций», от 19.02.2008 № 100 «О некоторых вопросах владельческого надзора», от 04.07.2012 № 294 «О порядке распоряжения государственным имуществом», от 05.01.2012 № 7 «О некоторых вопросах преобразования республиканских унитарных предприятий в открытые акционерные общества»).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 22 марта 2023 г. следует руководствоваться Указом от 19.09.2022 № 330 «О распоряжении имуществом». Комментарий см. здесь.

2) понятие «юридические лица с государственным или муниципальным участием» упоминается в различных актах законодательства Российской Федерации: в Налоговом кодексе (ст.102); в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (ст.9.16); в Федеральных законах от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе», от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (глава VII «Особенности создания и правового положения открытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, акции, доли в уставных капиталах которых находятся в государственной или муниципальной собственности»);

3) согласно Бюджетному кодексу Республики Казахстан (подп.31 части 1 ст.3) государственные предприятия, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, участником или акционером которых является государство, отнесены к субъектам квазигосударственного сектора (их доля в валовом внутреннем продукте (ВВП) Казахстана оценивается на уровне 40 %).

Определение термина «квазигосударственный сектор» содержат законы Республики Казахстан от 13.01.2012 № 541-IV «Об энергосбережении и повышении энергоэффективности», от 22.04.1998 № 220 «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью», от 13.05.2003 № 415-II «Об акционерных обществах», от 01.03.2011 № 413-IV «О государственном имуществе», Правила проведения мониторинга реализации бюджетных инвестиций посредством участия государства в уставном капитале юридических лиц, утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 29.03.2012 № 374.

В соответствии со ст.11 Закона Республики Казахстан от 01.03.2011 № 413-IV «О государственном имуществе» права государства как акционера (участника) на участие в управлении национальными управляющими холдингами, национальными холдингами, национальными компаниями, иными акционерными обществами и товариществами с ограниченной ответственностью с участием государства осуществляет Правительство Республики Казахстан или уполномоченный им орган по государственному имуществу.

Полагаем, что положения национального законодательства государств - участников Соглашения от 09.12.2010 учитывались при разработке этого международного договора.

Анализ национального законодательства при его сопоставлении с положениями Соглашения от 09.12.2010 позволяет сделать следующий вывод: названные в Соглашении от 09.12.2010 среди субъектов государственных закупок государственные органы, обладая особым правовым статусом, обособлены от остальных заказчиков и не могут быть приравнены к государственным и муниципальным унитарным предприятиям или к иным юридическим лицам с государственным или муниципальным участием. Поэтому исключения в применении Соглашения от 09.12.2010, которые могут быть установлены национальным законодательством для государственных и муниципальных унитарных предприятий, иных юридических лиц с государственным или муниципальным участием, не могут касаться государственных органов.

Однако участие в процедурах государственных закупок центральных банков в силу национального законодательства не обусловлено исключительно наличием у них статуса государственного органа. Поэтому не представляется очевидной необходимость только лишь в связи с тем, что в Республике Казахстан принят закон, исключающий из числа субъектов закупок центральный банк, вносить изменения в Соглашение от 09.12.2010 посредством указания в нем на то, что не все государственные органы могут быть субъектами государственных закупок. При этом следует учитывать, что допускаемые Соглашением от 09.12.2010 исключения в его применении касаются узкого круга субъектов закупок (государственных и муниципальных унитарных предприятий; иных юридических лиц с государственным или муниципальным участием), в числе которых не названы государственные органы.

Несмотря на то что в одном из своих решений Международный Суд ООН указал, что международное право обладает приоритетом над правом национальным, современная практика государств отнюдь не показывает их общего согласия на такого рода верховенство норм международного права в национальных правопорядках. Вопросы допустимости действия норм международного права и степень такого действия каждое государство решает самостоятельно.

Согласно ст.1 Соглашения от 09.12.2010 при его применении, если из понятий и положений законодательства государства Стороны не следует иной смысл, чем установлено настоящим Соглашением, приведение законодательства государства Стороны в соответствие с настоящим Соглашением не требуется. Исходя из этого тезиса можно заключить, что отсутствие обязательного верховенства Соглашения от 09.12.2010 предоставляет его сторонам (государствам, заключившим это Соглашение) определенную свободу в определении в силу своих правовых систем условий и последствий эффекта применения норм международного договора.

Примечание. На эту тему см. «Евразийский юридический журнал», статьи А.С.Исполинова «Решение Большой коллегии Суда ЕврАзЭС по делу Южного Кузбасса: насколько обоснован судейский активизм?», «Навязанный монолог: первое преюдициальное заключение Суда ЕврАзЭС»; А.С.Смбатян «Человеческий фактор евразийского правосудия».

Справочно Для более детального изучения см. пособие «Осуществление судопроизводства в Суде Евразийского экономического сообщества (в схемах)».

28.05.2014

Дмитрий Александров, советник судьи Суда Евразийского экономического сообщества, преподаватель Белорусского государственного университета