Материал помещен в архив

ЭЛЕКТРОННЫЕ ДОКУМЕНТЫ: НОВЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ.
Комментарий к Инструкции о порядке работы с электронными документами в государственных органах, иных организациях и Правилам работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций, утвержденным постановлениями Министерства юстиции Республики Беларусь от 06.02.2019 № 19 и № 20

С 18 февраля 2019 г. вступили в силу:

• Инструкция о порядке работы с электронными документами в государственных органах, иных организациях, утвержденная постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 06.02.2019 № 19 (далее - Инструкция);

• Правила работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций, утвержденные постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 06.02.2019 № 20 (далее - Правила).

От редакции «Бизнес-Инфо» С 27 октября 2022 г. следует руководствоваться Инструкцией с изменениями, внесенными постановлением Минюста от 30.08.2022 № 117. Комментарий см. здесь. С 27 октября 2022 г. следует руководствоваться Правилами с изменениями, внесенными постановлением Минюста от 30.08.2022 № 116. Комментарий см. здесь.

Одновременно отменены ранее действовавшие:

• Инструкция о порядке организации работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций, утвержденная постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 11.05.2012 № 120;

• Инструкция о порядке проведения экспертизы ценности и передачи на постоянное хранение документов в электронном виде и информационных ресурсов, утвержденная постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 11.05.2012 № 121.

Сфера действия и применения Правил и Инструкции

Инструкция и Правила конкретизируют некоторые требования Закона Республики Беларусь от 28.12.2009 № 113-З «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (далее - Закон) и определяют порядок работы с электронными документами на всех стадиях - от подготовки проекта до уничтожения электронных дел или их передачи на постоянное хранение. При этом сфера действия Правил охватывает не только электронные документы, подписанные электронной цифровой подписью (ЭЦП), но и документы в электронном виде, подписанные иными аналогами собственноручной подписи.

Справочно Рекомендуем ознакомиться с материалом «Чем отличаются понятия: документ в электронном виде и электронный документ?».

Инструкция регламентирует работу только с электронными документами, и только в тех организациях, где внедрены системы электронного документооборота (СЭД) и на их основе созданы автоматизированные системы документационного обеспечения управления (АС ДОУ).

Организации, в которых полноценные АС ДОУ пока отсутствуют, тоже могут создавать или получать документы в электронном виде (например, электронные обращения граждан), но при работе с ними должны руководствоваться Положением о порядке ведения делопроизводства по обращениям граждан и юридических лиц в государственных органах, иных организациях, у индивидуальных предпринимателей, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30.12.2011 № 1786, Инструкцией по делопроизводству в государственных органах, иных организациях, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19.01.2009 № 4. Согласно п.236 данной Инструкции хранить в электронном виде можно только документы, указанные в приложении 20 к ней и не требующие передачи в архив.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 27 октября 2022 г. следует руководствоваться п.236 Инструкции № 4 в ред. постановления Минюста от 30.08.2022 № 113.

Все другие виды документов можно хранить в электронной форме, только если в архиве организации есть соответствующие условия, отныне определяемые Правилами. Если же таких условий нет, то для архивного хранения необходимо создавать (или требовать от отправителя) идентичные по содержанию экземпляры на бумажном носителе, на которых должны быть продублированы все реквизиты, включая собственноручную подпись. Это, конечно, не всегда удобно. Поэтому оптимальным решением является внедрение СЭД и модернизация архива, что позволит полноценно работать с электронными документами и отказаться от бумажных «двойников».

Инструкция адресована организациям, в которых переход на электронный документооборот уже состоялся и их архивное хранение обеспечено.

Для организационно-распорядительных документов Инструкция определяет порядок подготовки и согласования проекта, подписания, регистрации и контроля исполнения электронных документов.

Требование включения дел с электронными документами в номенклатуру и требования на последующих стадиях (формирование электронных дел, оперативное хранение электронных документов, их подготовка к передаче в архив организации и уничтожению) касаются как организационно-распорядительных, так и иных управленческих документов, относящихся к плановой, отчетно-статистической, расчетно-денежной и другим системам документации.

Требования Правил надлежит учитывать и при передаче на хранение документов в электронном виде, которые не являются управленческими (например, научно-технической документации), а также при сохранении информационных ресурсов (интернет-сайтов, регистров, баз данных и т. п.), которые организации создают в процессе выполнения возложенных на них функций.

Изложенные в Инструкции требования по подготовке электронных дел к передаче в архив организации взаимосвязаны с требованиями Правил, определяющими порядок их передачи и приема в архив, поэтому некоторые позиции в обоих НПА совпадают. В Инструкции они адресованы работникам структурных подразделений, осуществляющих подготовку электронных дел к передаче, а в Правилах - работникам архива организации, осуществляющим прием. Вся дальнейшая работа с электронными документами в архиве регламентируется Правилами.

Нормативное определение архивной копии информационного ресурса содержится в абзаце 5 п.7 Правил: электронный документ, который создается путем репликации информационного ресурса на фиксированный момент времени или формируется по содержанию информационного ресурса в формате файла, предназначенном для архивного хранения. Это предполагает выгрузку информации, представляющей содержание информационного ресурса, ее преобразование при необходимости в формат, предназначенный для архивного хранения (то есть в программно-независимый формат, для воспроизведения которого годятся общедоступные средства), и оформление в качестве электронного документа. То есть извлеченная из базы данных или сайта информация должна быть снабжена реквизитами, состав которых приведен в пп.18-22 Правил, и подписана ЭЦП лица, создавшего архивную копию. Дальнейшая работа по подготовке и передаче в архив (включение в электронное дело, фиксация контрольной характеристики и т. д.) осуществляется в том же порядке, что и в отношении других электронных документов.

При установлении сроков хранения информационных ресурсов, отнесении к категории пополняемых или обновляемых, проведении экспертизы их ценности можно руководствоваться методическими документами:

• Методическими рекомендациями по включению документов в электронном виде, электронных документов и информационных ресурсов в номенклатуры дел государственных органов и иных организаций (утверждены приказом директора Департамента по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь от 29.12.2017 № 56);

• Методическими рекомендациями по организации работы с научно-технической документацией в электронном виде в организациях Республики Беларусь (утверждены приказом директора Департамента по архивам и делопроизводству от 28.12.2015 № 49);

• Методическими рекомендациями по работе с информационными ресурсами в организациях Республики Беларусь (утверждены приказом директора Департамента по архивам и делопроизводству от 06.08.2013 № 40).

Формирование дела «Документы, относящиеся к проверке ЭЦП» и включение его в номенклатуру

На практике возникают затруднения при формировании дела с заголовком «Документы, относящиеся к проверке ЭЦП» и включении его в номенклатуру. Такое дело согласно п.12 Инструкции заводится в случае удаления из интегрированного с АС ДОУ хранилища сертифицированных средств, относящихся к проверке ЭЦП. Данная формулировка требует дополнительных пояснений.

Чтобы осуществить выработку и проверку ЭЦП, система должна содержать сертификаты открытых ключей, а теперь еще и атрибутные сертификаты всех должностных лиц, имеющих право подписи. При каждом подписании или проверке ЭЦП происходит обращение к соответствующим сертификатам, проверка сроков их действия (они должны быть действительны на момент подписания документа согласно п.39 Инструкции), а также обращение к списку отозванных сертификатов, чтобы удостовериться, что сертификат не был отозван досрочно.

В состав сертифицированных средств ЭЦП входит программный модуль «Персональный менеджер сертификатов», который позволяет загружать вновь полученные сертификаты и списки отозванных сертификатов в информационную систему и помещать их в особое хранилище, где их могут найти программы, осуществляющие подписание и проверку подписи.

Сертификаты, срок действия которых прекращен, с помощью этого же модуля могут быть удалены из хранилища. При этом никакой информации о том, что эти сертификаты когда-то действовали, в системе не остается, хотя в ней могут сохраняться подписанные в течение сроков их действия документы. Поэтому важно не просто удалить устаревшие сертификаты и списки отозванных сертификатов, а переместить их в электронное дело, в котором они остаются до минования надобности - пока в системе находится хотя бы одна связанная с ними ЭЦП.

Локальные правовые акты организации по работе с электронными документами

Каждая организация должна отразить требования, касающиеся работы с электронными документами, в локальном правовом акте. Это может быть оговорено в ее инструкции по делопроизводству, а при желании организация может разработать отдельную инструкцию по работе с электронными документами или утвердить регламент электронного документооборота. В таком локальном правовом акте следует оговорить вопросы, которые законодательство оставляет на усмотрение организации, в частности, порядок применения личного ключа ЭЦП, владельцем которого является организация, в качестве аналога оттиска печати или вместо атрибутного сертификата (ст.23 Закона).

Если же в организации применяются атрибутные сертификаты, то порядок их получения и отзыва, а также круг ответственных за это должностных лиц оговариваются локальным правовым актом.

Если организация является источником комплектования государственного архива, она должна согласовать доработанный или вновь созданный локальный правовой акт с ним или со структурным подразделением по архивам и делопроизводству областного исполнительного комитета. Они в свою очередь по уже отработанной схеме обеспечат согласование с Белорусским научно-исследовательским центром электронной документации (БелНИЦЭД), как это предусмотрено п.4 Инструкции.

Помимо инструкции по делопроизводству, каждая организация должна иметь и локальный правовой акт, регламентирующий вопросы защиты информации. Данные вопросы изложены в главе 4 Инструкции, а также в НПА, относящихся к области защиты информации и информационной безопасности, которую курирует Оперативно-аналитический центр при Президенте Республики Беларусь (ОАЦ). Здесь в первую очередь важно определить ответственность за меры по защите информации, которые в процессе эксплуатации информационных систем обеспечивает технический специалист (например, системный администратор) или внешняя организация на условиях аутсорсинга.

Наконец требования Правил по организации хранения документов в электронном виде также должны быть отражены и конкретизированы в локальных правовых актах: в утверждаемых руководителем положении об архиве организации, должностных инструкциях его работников, регламенте работы архива и т. п.

Регистрация входящего электронного документа

Изложенные в локальных правовых актах требования должны обеспечиваться применяемыми в организации программными средствами. Внедренная СЭД должна иметь встроенные в нее сертифицированные средства ЭЦП и обеспечивать взаимодействие со средствами отправки и получения электронных документов. Средства ЭЦП должны быть интегрированы и в информационную систему архива.

Для взаимодействия с другими корреспондентами п.15 Инструкции предусмотрено два варианта:

1) электронная почта или информационные системы ведомственного (корпоративного) электронного документооборота;

2) система межведомственного электронного документооборота.

И в том, и в другом случае должна обеспечиваться доставка не только файла, содержащего общую часть электронного документа, но и особенной части, включающей ЭЦП и обязательные реквизиты регистрационно-контрольной карточки (РКК). Пояснения по вопросам формирования и передачи обязательных реквизитов РКК приведены в приложении 2 к Инструкции. Они относятся к документам, пересылаемым из одной организации в другую.

Состав реквизитов для внутренних документов каждая организация определяет самостоятельно. При этом нужно учитывать, чтобы в информационной системе фиксировалась вся информация, необходимая для заполнения метаданных на уровне электронных дел и электронных документов в соответствии с пп.17-22 Правил.

При регистрации входящего электронного документа работник организации должен проверить действительность ЭЦП, в том числе убедиться, что в сертификате открытого ключа значится именно то лицо, должность и фамилия которого указаны в общей части документа. Если сертификат недействителен или фактически был применен ключ другого лица, организация отправляет уведомление об отказе в регистрации (п.45 Инструкции).

На практике не должно возникнуть проблем с проверкой ЭЦП на документах, доставленных по системе межведомственного электронного документооборота (СМДО) или корпоративным системам («Банк - Клиент» и т. п.). Необходимые средства в них интегрированы. Но если документ доставлен по электронной почте, возможность его захвата в делопроизводственную систему и проверки ЭЦП должна быть реализована средствами СЭД. Скорее всего, какие-то действия работнику придется совершать при этом в ручном режиме. С этой точки зрения использование СМДО предпочтительнее, хотя и сопряжено с затратами на подключение и абонентскую плату.

Обратите внимание! При пересылке в другую организацию (в порядке поручения) входящего электронного документа он оформляется как приложение к сопроводительному документу согласно п.50 Инструкции. При этом должны быть доставлены и ЭЦП, и реквизиты РКК обоих документов (и сопроводительного, и пересылаемого).

На сегодня не все программные средства, предлагаемые разработчиками СЭД, отвечают этому требованию, а значит, они должны быть приведены в соответствие с ним.

Формирование электронных дел и их подготовка к передаче в архив

Введены новые требования и к формированию электронных дел и их подготовке к передаче в архив.

На этапах обращения и оперативного хранения электронные дела представляют собой логическую совокупность исполненных электронных документов и их РКК, которые могут храниться раздельно. При подготовке электронных дел к передаче в архив организации они включаются в информационный пакет определенного формата. Его состав зависит от того, как реализована информационная система архива, обеспечивающая прием и хранение электронных документов.

Если для приема и хранения электронных документов используется услуга АИС «Ведомственный архив», предоставляемая Национальным центром электронных услуг (НЦЭУ), то СЭД организации должна сформировать пакет в формате, определенном НЦЭУ. Если организация самостоятельно заказывает информационную систему для своего архива, то формат информационного взаимодействия определяется разработчиком этой системы.

В любом случае в состав информационного пакета включаются файлы с ЭЦП, обязательными реквизитами РКК, резолюциями и при необходимости листами согласования или ознакомления и формируются метаданные, необходимые для хранения и поиска в архиве (п.85 Инструкции).

Для каждого электронного дела при подготовке к передаче в архив формируется внутренняя опись (п.87 Инструкции и п.14 Правил), в которой обязательно указываются контрольные характеристики (хэш-значения) включенных в дело документов. Это необходимо, чтобы в дальнейшем в архиве иметь возможность проверить целостность документов. Поскольку сфера действий Правил охватывает все документы в электронном виде, внутренняя опись составляется и для электронных дел, в которых включенные документы подписаны иными аналогами собственноручной подписи. Следовательно, без сертифицированных средств ЭЦП организации, где такие документы подлежат хранению в архиве, не обойтись.

Из новых требований по подготовке электронных дел к передаче в архив вытекает доработка программных средств большинства организаций, поскольку сейчас функциональность применяемых ими СЭД завершается, как правило, процедурой направления исполненного документа в дело. Традиционно разработчики СЭД рассматривали подготовку дела к передаче в архив как архивную, а не делопроизводственную функцию. Но контрольные характеристики должны быть зафиксированы в тот момент, когда документы еще хранятся в СЭД.

Работник структурного подразделения, ответственный за хранение документов, должен своей ЭЦП на внутренней описи подтвердить достоверность контрольных характеристик. Для этого в его распоряжении имеются средства, предусмотренные п.22 Инструкции, - автоматически зафиксированная в журнале событий информация обо всех действиях, совершавшихся с документами. Архивная информационная система, в которую должны быть переданы документы, доступа к этой информации иметь уже не будет. Архивист, как и все последующие пользователи, будет полагаться на ЭЦП работника, подписавшего внутреннюю опись.

Это важно для сохранения доказательной силы электронных документов в процессе длительного хранения.

Справочно На эту тему см. материал «Доказательная сила архивного электронного документа».

Срок действия ключей ЭЦП ограничен расчетной стойкостью против взлома. После истечения этого срока, а тем более в случае досрочного отзыва скомпрометированного ключа, никто не сможет поручиться, что хранившийся в неконтролируемых условиях электронный документ не был подделан взломщиком или похитителем ключа. Поэтому многие требования Инструкции и Правил направлены на то, чтобы сделать процесс хранения полностью контролируемым. Передача информации из одной защищенной системы в другую (в данном случае из СЭД в архивную систему) - одно из уязвимых мест, поскольку в этот момент возможна фальсификация.

Внесение в Закон понятия «штамп времени» решает эту проблему лишь частично, поскольку данный реквизит не является обязательным.

При отсутствии штампа времени подтверждение подлинности электронного документа после прекращения действия сертификата открытого ключа осуществляется в порядке, установленном законодательством (часть первая ст.21 Закона).

Законодательная норма, устанавливающая этот порядок, содержится в п.27 Правил: при передаче в архив подлинность и целостность включенных в электронное дело электронных документов подтверждается путем проверки их контрольных характеристик, указанных во внутренней описи. Их фиксация в момент, когда исполненные документы не покинули защищенную СЭД, позволяет обнаружить любую попытку последующей подмены.

Требование, повышающее надежность хранения электронных документов, содержится в п.86 Инструкции и п.15 Правил. Оно предусматривает оформление электронного дела в процессе подготовки к передаче в архив (то есть еще в рамках СЭД) таким образом, что контрольная характеристика каждого предыдущего документа включается в метаданные последующего. На языке специалистов по информационным технологиям это определяется как однонаправленный связный список. Его можно рассматривать как аналог прошивки бумажного дела с фиксацией концов прошивочной нити оттиском печати. В данном случае аналогом печати служит ЭЦП на внутренней описи. Успешная ее проверка согласно п.27 Правил служит доказательством подлинности и целостности всех документов, включенных в сформированное таким образом электронное дело.

Следует отметить, что в Инструкции и Правилах эта норма изложена по-разному.

Так, согласно п.86 Инструкции оформление электронного дела в виде однонаправленного связного списка может применяться в случаях, установленных локальным правовым актом организации, то есть не является обязательным. Именно такой вариант изначально предлагался разработчиками обоих НПА. Но из окончательной формулировки п.15 Правил следует, что любое электронное дело при подготовке к передаче в архив оформляется вышеуказанным образом, что и должно закрепляться в локальном правовом акте. При этом возникло разночтение двух нормативных актов. Но даже в более жестком варианте требование вполне реализуемо для разработчиков СЭД.

21.03.2019

Вячеслав Носевич, кандидат исторических наук, директор Белорусского научно-исследовательского центра электронной документации