


Материал помещен в архив
КОММЕНТАРИЙ
к Положению о порядке организации и проведения проверок, утвержденному Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510. Организация проведения проверок
![]() |
Справочно (об авторе) Денисевич Александр в 1998 г. окончил юридический факультет Белорусского государственного университета. С 1999 г. работал в налоговых органах, с 2001 г. - в органах Комитета государственного контроля РБ, с 2013 г. - начальник управления правового обеспечения контрольной деятельности Комитета государственного контроля РБ. |
Указом Президента РБ от 16.10.2009 № 510 (далее - Указ № 510) утверждено Положение о порядке организации и проведения проверок (далее - Положение), которым регламентирован порядок организации и осуществления контроля (надзора) в Республике Беларусь в форме проверок, а также права, обязанности контролирующих (надзорных) органов и проверяемых организаций, их обособленных подразделений, имеющих учетный номер плательщика (далее - обособленные подразделения), представительств иностранных организаций, индивидуальных предпринимателей, а также лиц, осуществляющих частную нотариальную деятельность, адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, временных (антикризисных) управляющих, не являющихся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями (далее, если не указано иное, - проверяемые субъекты).
![]() |
Справочно Под организацией проведения проверки следует понимать систему деятельности, регламентирующую способ формирования программы и элементов проверки, а также планирование, последовательность, периодичность, продолжительность отдельных этапов осуществления проверочных операций с учетом установленных ограничений по проведению проверок (по месту, количеству, проверяемому периоду, длительности и предмету проверки и т.д.). Проверочные мероприятия представляют собой совокупность действий должностных лиц контролирующих (надзорных) органов, связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований законодательства, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю (надзору). |
Организация проверки связана с использованием различных методов ее проведения. При исследовании отдельного документа может применяться:
• формальная проверка (предполагает проведение внешнего осмотра документов, в ходе которого проверяется наличие в нем всех необходимых реквизитов, каких-либо посторонних записей, пометок);
• арифметическая проверка (контролирует правильность подсчета итоговых сумм в документе как по горизонтали, так и по вертикали);
• нормативная проверка (это проверка содержания документа с точки зрения соответствия его действующим нормативным актам, позволяющая выявить незаконные по содержанию документы, установить факты необоснованного списания затрат на себестоимость продукции сверх установленных норм, неправильного применения ставки налога и т.п.).
К приемам исследования нескольких документов, отражающих одну и ту же или взаимоувязанные операции, относятся, например, встречная проверка и метод взаимного контроля.
Встречная проверка - это сопоставление разных экземпляров одного и того же документа. Она применяется для документов, оформленных в нескольких экземплярах, - накладных, счетов-фактур и т.п. Экземпляры документа находятся либо в разных структурных подразделениях, либо в разных организациях. В условиях правильного отражения хозяйственной операции разные экземпляры имеют одно и то же содержание. Несовпадение каких-либо показателей или отсутствие одного из экземпляров могут свидетельствовать об укрытии доходов от налогообложения. Метод взаимного контроля документов представляет собой исследование различных документов, прямо или косвенно отражающих определенные хозяйственные операции. Учет в организации построен таким образом, что, как правило, информация об одних и тех же операциях отражается в различных документах.
Проверка с точки зрения последовательности совершаемых действий подразделяется на три составляющих, которые называют также стадиями или этапами.
Первая стадия - предпроверочные действия. Данная стадия состоит из таких действий, как:
• изучение законодательства;
• анализ данных о субъекте, в отношении которого будет проведена проверка;
• планирование действий.
Вторая стадия - проверочные действия, непосредственно нацеленные на выявление нарушений, включающие действия:
• по осмотру территории, помещений проверяемого субъекта;
• взятие объяснений с должностных и иных лиц;
• изучение документации;
• получение заключений специалистов, их объяснений и т.д.
Третья стадия - постпроверочные действия, направленные на устранение нарушений, причин и условий, им способствующих. В данную стадию входят:
• подготовка и написание акта проверки;
• применение иных правовых средств для устранения нарушений и недопущения их в будущем;
• привлечение к ответственности виновных в нарушении лиц;
• контроль за исполнением законных требований, изложенных в актах реагирования.
На каждой стадии проверки действия должны соответствовать определенным требованиям. Требования к проверке подразделяются на общие требования, предъявляемые к действиям на всех стадиях проверки, и требования к действиям на отдельной стадии проверки: организационные (предпроверочные) требования, требования к проверочным действиям и требования к постпроверочным действиям. Например, на первой стадии проверки - стадии предпроверочных действий - предъявляются такие требования, как требование предметности проверки и требование планирования проверки. Требование предметности проверки должно пониматься как проведение проверки только по очерченному кругу вопросов определенной отрасли права либо отдельного закона.
Планирование проверки позволяет выявить потенциальные проблемы, определить предстоящие кадровые и технические затраты. Планирование дает возможность эффективно распределять работу между специалистами, участвующими в проверке, а также координировать такую работу. В результате составляется план, из которого видно, что и как именно нужно сделать, когда, где и кто этим будет заниматься. Так, проверки, проведение которых требует согласования с Президентом РБ, проводятся только при наличии соответствующего согласования, которое должно быть получено до начала проверки.
Уведомление о назначении плановой проверки
Несмотря на возможность получения информации о нахождении субъекта в координационном плане контрольной (надзорной) деятельности с официального сайта Комитета государственного контроля РБ, подлежащий проверке субъект должен быть письменно уведомлен о назначении плановой проверки не позднее чем за 10 рабочих дней до начала ее проведения.
![]() |
Справочно Координационные планы контрольной (надзорной) деятельности размещены на сайте Комитета государственного контроля РБ (www.kgk.gov.by/ru) в разделе «Координационный план контрольной (надзорной) деятельности» по адресу http://www.kgk.gov.by/ru/coordination-control-deyatel/coordination-plans. |
Уведомление, направленное по последнему известному контролирующему (надзорному) органу месту нахождения (жительства) проверяемого субъекта, считается полученным им по истечении 3 дней со дня его направления. В этой связи при определении даты начала проверки следует учитывать 3 календарных дня и 10 рабочих дней.
Течение срока начинается на следующий день после направления уведомления. В случае если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день. Форма уведомления утверждена постановлением Совета Министров РБ от 18.03.2010 № 383 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510».
![]() |
От редакции «Бизнес-Инфо» С 29 апреля 2018 г. форма уведомления изложена в новой редакции постановлением Совета Министров РБ от 18.04.2018 № 301. |
Предписание на проведение проверки
Проверка проводится на основании предписания руководителя контролирующего (надзорного) органа или его уполномоченного заместителя, заверенного печатью контролирующего (надзорного) органа или оформленного на фирменном бланке (п.24 Положения). Предписание на проведение проверки выдается каждым контролирующим (надзорным) органом. В этом предписании указываются:
• номер и дата выдачи предписания;
• основание проведения проверки (пункт координационного плана для плановых проверок);
• наименование контролирующего (надзорного) органа, проводящего проверку;
• наименование (фамилия, имя, отчество) проверяемого субъекта (при отсутствии наименования у проверяемого обособленного подразделения - адрес его места нахождения);
• фамилия и инициалы проверяющего, его должность (состав группы проверяющих, фамилия и инициалы руководителя проверки, его должность);
• исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих проверке (в отношении внеплановой тематической оперативной проверки перечень вопросов указывается в соответствии с перечнем вопросов, определенным в п.84 Положения);
• проверяемый период или проверяемые периоды, если они не совпадают для различных вопросов, подлежащих проверке (могут указываться в перечне вопросов, подлежащих проверке) (не указывается при проведении внеплановой тематической оперативной проверки);
• срок проведения проверки (дата начала и окончания проверки);
• иные сведения (при необходимости).
![]() |
Обратите внимание! При этом в предписании на проведение проверки не указывается перечень мероприятий по контролю, а также документов, представление которых необходимо для достижения целей и задач проведения проверки. |
Перечень вопросов, подлежащих проверке, в случае их большего объема возможно оформить на отдельном листе, являющемся приложением к предписанию и подписываемом в общем порядке, как и само предписание уполномоченным должностным лицом. Вопросы в предписании должны быть сформулированы однозначно, чтобы не допустить их двойственное толкование. При этом может быть выписано одно предписание на проведение проверки нескольких субъектов с указанием в нем темы проверки и вопросов, подлежащих проверке у каждого проверяемого субъекта, сроков проведения проверки у каждого проверяемого субъекта и проверяемых периодов.
При этом в предписании на проведение внеплановой тематической оперативной проверки может не указываться наименование проверяемого субъекта, в отношении которого проводится проверка, в случаях проведения проверок: на автомобильных дорогах по вопросу соблюдения законодательства, регулирующего порядок приобретения, транспортировки и перемещения товарно-материальных ценностей; проверяемых субъектов, осуществляющих розничную торговлю на торговых местах на рынках и в палатках, расположенных на рынках; соблюдения обязательных для соблюдения требований технических нормативных правовых актов при перевозке опасных грузов; на автомобильных дорогах, улицах населенных пунктов, не отнесенных в установленном порядке к автомобильным дорогам, по вопросу соблюдения законодательства в области транспортной деятельности, требований безопасности и экологических требований при эксплуатации транспорта (включая наличие транспортных и иных установленных законодательством документов, техническое состояние транспортных средств); на объектах строительства (в т.ч. реконструкции, реставрации, капитального ремонта и благоустройства) по вопросу соблюдения обязательных для соблюдения требований технических нормативных правовых актов при строительстве (в т.ч. реконструкции, реставрации, капитальном ремонте и благоустройстве) и утвержденной проектной документации при выполнении строительно-монтажных работ, а также соответствия используемых при строительстве материалов, изделий и конструкций проектным решениям и обязательным для соблюдения требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации для обеспечения эксплуатационной надежности и безопасности. В данных случаях в предписании указывается территория, на которой будет проводиться внеплановая тематическая оперативная проверка (объект (объекты) строительства, подлежащий (подлежащие) проверке).
Учет предписаний, выданных на проведение проверок контролирующими (надзорными) органами, осуществляется в книге учета выданных предписаний на проведение проверок, оформленной согласно приложению к Положению о порядке учета контролирующими (надзорными) органами выданных предписаний на проведение проверок, утвержденному постановлением Совета Министров РБ от 29.12.2009 № 1732. Книга учета выданных предписаний на проведение проверок в обязательном порядке ведется отдельно в системе делопроизводства на бумажном носителе и должна быть пронумерована, прошнурована, подписана руководителем и скреплена печатью контролирующего (надзорного) органа. Данная книга также может вестись и в электронном виде. В контролирующем (надзорном) органе ведется единая книга учета выданных предписаний на проведение проверок. По решению руководителя контролирующего (надзорного) органа книги учета выданных предписаний на проведение проверок ведутся структурными подразделениями контролирующего (надзорного) органа. Руководитель контролирующего (надзорного) органа определяет должностных лиц, ответственных за ведение и сохранность книг учета выданных предписаний на проведение проверок. Предписание на проведение проверки регистрируется в книге учета выданных предписаний на проведение проверок после его подписания руководителем или его уполномоченным заместителем (для структурных подразделений контролирующего (надзорного) органа - его уполномоченным руководителем).
Положением предусмотрена возможность внесения изменений в предписание на проведение проверки, если в период с даты выдачи предписания на проведение проверки до момента ее окончания возникнут обстоятельства, вызывающие необходимость изменения состава проверяющих, перечня вопросов, подлежащих проверке, проверяемого периода (проверяемых периодов), срока проведения проверки. В то же время Положением не предусмотрен порядок аннулирования предписания на проведение проверки при наличии обстоятельств, препятствующих проведению проверки (выезд проверяемого субъекта или его представителя за пределы территории Республики Беларусь, его временная нетрудоспособность, смерть, признание его умершим или безвестно отсутствующим).
Сроки в контрольной деятельности
В п.191 Указа № 510 изложены правила исчисления сроков, с которыми связываются возникновение, изменение или прекращение отношений, регулируемых в сфере организации и проведения проверок и мониторинга.
Сроки в контрольной деятельности представляется возможным классифицировать по следующим основным критериям:
• цель (назначение) - процедурные (установленные для исполнения порядка, правил, требований, обязанностей и т.д.) и процессуальные (сроки обжалования действий (бездействия) проверяющих, решений (предписаний) по актам проверок, рассмотрения жалоб и т.д.);
• способ определения (исчисления) - календарная дата, указание на событие либо действие (сроки-моменты) и период времени (годы, кварталы, месяцы, дни), применение правил исчисления которых позволяет точно узнать начало течения срока, его продолжительность и момент истечения (например, начала проверки);
• возможность изменения - подлежащие изменению (например, путем продления проверяемого периода, приостановления проверки и восстановления пропущенного срока) и изменение исчисления которых не предусмотрено.
Применяемые при проведении проверок сроки зависят от вида проверки (плановой, внеплановой тематической оперативной, контрольной и дополнительной, а также проводимой по поручениям органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам)) и проверяемого субъекта (индивидуального предпринимателя, лица, осуществляющего частную нотариальную деятельность, адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, временного (антикризисного) управляющего, не являющегося юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, иного проверяемого субъекта).
Приостановление и перенос проверки
Приостановление проверки представляет собой прекращение проверочных мероприятий при наличии указанных в п.27 Положения оснований (перечень этих оснований является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит), препятствующих дальнейшему осуществлению проверки, относительно которых неизвестно, когда они будут устранены. Обстоятельства, являющиеся основаниями для приостановления, должны быть подтверждены письменными доказательствами. Какое-либо ограничение по количеству приостановлений одной и той же проверки Положение не содержит, лишь бы не был превышен соответствующий срок. Приостановление проверки должно быть надлежащим образом оформлено - о приостановлении проверки в предписании делается отметка, с которой знакомится представитель проверяемого субъекта. При этом период, на который плановая проверка приостановлена, не должен включаться в общий срок проведения плановой проверки.
Если у подлежащего проверке субъекта имеются обстоятельства, препятствующие проведению проверки в запланированные сроки, она вправе инициировать ее перенос (п.31 Положения). Уважительность причин, препятствующих проведению плановой проверки, оценивается контролирующим (надзорным) органом. В качестве причин переноса нередко указывается болезнь или служебная командировка за границу руководителя или иного должностного лица. К заявлению о переносе срока проведения проверки целесообразно приложить подтверждающие соответствующие факты документы (например, приказ о служебной командировке и т.п.). Заявление, написанное лицом, не уполномоченным в установленном порядке представлять интересы проверяемого субъекта, контролирующий (надзорный) орган вправе не рассматривать. При этом не должен быть пропущен срок на подачу заявления. В случае принятия контролирующим (надзорным) органом решения о переносе срока проверки в порядке, предусмотренном п.31 Положения, информация о переносе месяца начала проверки вносится в карточку учета проверок интегрированной автоматизированной системы контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь не позднее последнего дня месяца начала проверки, установленного координационным планом.
![]() |
Справочно Примерная форма заявления о переносе срока проведения налоговым органом плановой проверки установлена приказом МНС РБ от 31.01.2012 № 19. |
В соответствии с п.33 Положения в день начала проверки проверяющие обязаны представиться руководителю, главному бухгалтеру юридического лица (обособленного подразделения), индивидуальному предпринимателю, а при их отсутствии их уполномоченным заместителям или иным уполномоченным представителям, предъявить служебные удостоверения, информировать о начале проверки и вручить указанным лицам предписание на проведение проверки для ознакомления с ним под подпись, а также внести запись в книгу учета проверок (журнал производства работ). Полномочия представителя проверяемого субъекта должны быть подтверждены соответствующим приказом, доверенностью или иными документами. Факт предъявления предписания удостоверяется подписью подлежащего проверке субъекта или его представителя на экземпляре данного предписания с указанием соответствующей даты. В случае отказа проверяемого субъекта или его представителя ознакомиться с предписанием на проведение проверки в предписании на проведение проверки проверяющим производится запись об этом с обязательным указанием даты предъявления предписания, мотивов, по которым был заявлен отказ (данная запись удостоверяется подписью проверяющего, который ее сделал).
По просьбе представителей проверяемого субъекта, участников контрольного обмера им предоставляется возможность скопировать предписание, выданное проверяющим на проведение проверки. Одновременно проверяющие согласовывают порядок и место проведения проверки, режим работы и другие вопросы, связанные с обеспечением надлежащих условий для проведения проверки.
![]() |
Обратите внимание! Дата вручения предписания на проведение проверки для ознакомления (получения уведомления о вручении или возврата предписания в связи с отсутствием адресата по указанному адресу) является датой начала проверки, а в случае, если проверка начинается с проведения контрольной закупки товарно-материальных ценностей либо контрольного оформления заказов на выполнение работ (оказание услуг), датой начала проверки является дата совершения контрольной закупки товарно-материальных ценностей либо контрольного оформления заказов на выполнение работ (оказание услуг). |
Контрольная закупка производится должностными лицами контролирующих органов с последующим объявлением организации, индивидуальному предпринимателю (их представителям в лице продавца, кассира и других лиц, чьи полномочия действовать от имени организации или индивидуального предпринимателя при продаже товарно-материальных ценностей, оформлении заказа на выполнение работ, оказание услуг явствуют из обстановки или подтверждены документально), физическому лицу, не являющемуся индивидуальным предпринимателем, о проведении такой закупки. Суммы денежных средств (в т.ч. в иностранной валюте), принятые в оплату товарно-материальных ценностей, заказа на выполнение работ, оказание услуг, подлежат возврату должностным лицам контролирующего органа, проводившим контрольную закупку. Товарно-материальные ценности подлежат возврату организации, индивидуальному предпринимателю (их представителям), физическому лицу, кроме случаев, когда в соответствии с актами законодательства они изымаются.
Предусмотренные формой книги учета проверок сведения, внесенные в нее проверяющим (руководителем проверки), удостоверяются его подписью. Не допускается внесение в книгу учета проверок записей, не относящихся к проверке. В книгу учета проверок запись о начале и завершении совместной проверки, сведения о ее результатах вносятся под одним порядковым номером в графы 1-10 книги учета проверок каждым контролирующим (надзорным) органом, участвующим в совместной проверке. Записи контролирующих (надзорных) органов о проведении совместной проверки вносятся в книгу учета проверок под одним порядковым номером также в случае, если между строками с записями, вносимыми данными контролирующими (надзорными) органами, имеется строка с другим порядковым номером с записью о проведении внеплановой проверки.
Как правило, в ходе проверки изучению (ознакомлению проверяемого субъекта или его представителя) подлежат следующие вопросы (основные и промежуточные):
• когда и кем зарегистрированы учредительные документы проверяемого юридического лица (выдано свидетельство о государственной регистрации индивидуального предпринимателя), своевременность и полнота формирования уставного фонда, соответствие чистых активов минимальному размеру уставного фонда, имеются ли у проверяемого юридического лица филиалы, представительства или другие обособленные подразделения с целью организации работы по их одновременной проверке наряду с проверкой юридического лица;
• в каком банке открыты текущие счета (расчетный, валютные и др.);
• осуществляются ли виды деятельности, подлежащие лицензированию в соответствии с действующим законодательством;
• определена ли учетная политика (методика ведения бухгалтерского учета), соответствует ли Закону РБ от 12.07.2013 № 57-З «О бухгалтерском учете и отчетности» и соблюдается ли она, соответствуют ли данные регистров бухгалтерского учета данным главной книги, баланса и приложений к нему, расчетам по налогам, декларациям, надлежащим ли образом оформляются первичные бухгалтерские документы (не отражаются ли в регистрах бухгалтерского учета записи, не подтвержденные первичными документами), не имеется ли не проведенных по регистрам первичных документов;
• правильно ли приходуются основные средства, нематериальные активы, материальные ценности, начисляется ли износ и производится ли их переоценка в соответствии с действующим законодательством, состояние расчетов с поставщиками, покупателями, прочими дебиторами и кредиторами и обоснованность образования, наличия и списания дебиторской и кредиторской задолженности;
• соблюдаются ли требования нормативных правовых актов, регулирующих порядок ведения кассовых операций, а также регулирующих порядок приема наличных денежных средств от покупателей (клиентов) и расчетов с использованием наличных денежных средств;
• правильность и полнота исчисления, удержания и перечисления налогов в бюджет, порядок учета бланков строгой отчетности и т.д.
При этом проверяющие на начальной стадии проверки знакомятся с организационной структурой, условиями работы, организацией производства, документооборота проверяемого субъекта и при необходимости вносят изменения в программу проведения проверки.
Методы и способы осуществления проверок - контрольные (проверочные) действия, мероприятия и приемы, выполняемые (применяемые) проверяющими или по их поручению (указанию, требованию) иными лицами в ходе проверки в целях изучения вопросов, подлежащих проверке. Их четкое разграничение (перечень, детальное описание, отличие от Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, Уголовно-процессуального кодекса РБ) в Положении отсутствует. Ряд контролирующих (надзорных) органов разработал ведомственные нормативные правовые акты, определяющие методы и способы осуществления проверок.
Таблица
Перечень основных ведомственных нормативных правовых актов, определяющих методы и способы осуществления проверок
| |
Контролирующий орган | Нормативный правовой акт, регламентирующий проведение проверки (кроме Указа № 510) |
Комитет государственного контроля РБ | Инструкция о методах и способах осуществления проверок органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь, утвержденная приказом КГК РБ от 04.01.2010 № 1 |
Министерство по налогам и сборам РБ | Постановление МНС РБ от 31.12.2009 № 88 «О методах и способах проведения проверок налоговыми органами» |
Государственный комитет по имуществу РБ | Постановление Госкомимущества РБ от 27.01.2011 № 16 «О методах и способах проведения проверок Государственным комитетом по имуществу Республики Беларусь» |
Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента РБ | Постановление Управления делами Президента РБ от 11.02.2010 № 2 «О методах и способах проведения проверок Департаментом по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь» |
Министерство здравоохранения РБ | Инструкция о методах и способах проведения проверок Министерством здравоохранения Республики Беларусь, органами и учреждениями, осуществляющими государственный санитарный надзор, утвержденная приказом Минздрава РБ от 29.01.2010 № 83 |
Министерство жилищно-коммунального хозяйства РБ | Методические рекомендации о методах и способах проведения проверок, утвержденные приказом Минжилкомхоза РБ от 29.12.2009 № 205 |
Большинство из названных нормативных правовых актов выделяют следующие методы проверок:
• документальный (заключается в проверке финансово-хозяйственных и иных операций, других сфер деятельности проверяемого субъекта, в т.ч. в оценке действий (бездействия) его должностных лиц и иных работников, по данным первичных учетных документов, записей в учете и отчетности и др.);
• фактический (направлен на установление действительного, реального состояния какого-либо материального объекта, операции, деяния, процесса, явления или события путем пересчета, взвешивания, обмера, лабораторного анализа и иных приемов, позволяющих получить данные (информацию) о характеристиках этого объекта, операции, деяния, процесса, явления, события и (или) их состоянии);
• сплошной (предполагает (в рамках вопросов, подлежащих проверке) анализ всех подлежащих проверке финансово-хозяйственных и иных операций, других сфер деятельности проверяемого субъекта, включая действия (бездействие) его должностных лиц и иных работников, в т.ч. изучение всех документов бухгалтерского учета и других документов, относящихся к соответствующим операциям, иным сферам деятельности проверяемого субъекта);
• выборочный (проверяющим анализируется часть финансово-хозяйственных и иных операций, других сфер деятельности проверяемого субъекта, действий (бездействия) его должностных лиц и иных работников, в т.ч. документов бухгалтерского учета и других документов, относящихся к соответствующим операциям, иным сферам деятельности проверяемого субъекта).
![]() |
Обратите внимание! В то же время Положением не выделяются приемы, применяемые при проведении проверок. |
Организационно-тактические приемы позволяют правильно спланировать проведение проверочного мероприятия, определить последовательность действий, распределить участников с учетом их функций и с максимальной тактической выгодой повысить результативность мероприятия и проверки в целом.
К организационно-тактическим можно отнести следующие приемы:
• раздельное взятие объяснений у представителей юридических лиц, иных лиц, располагающих сведениями о деятельности проверяемого субъекта, вызванными и явившимися в контролирующий (надзорный) орган;
• соблюдение выработанной (установленной в программе) последовательности действий при проведении проверки с учетом особенности личности, самой обстановки и иных обстоятельств, могущих повлиять на процедуру и результат проверочных мероприятий;
• сравнение объяснений с учетом обстоятельств совершения правонарушения и ранее собранными доказательствами;
• детализация отдельных проверяемых фактов;
• сочетание проверки объяснений с осмотром мест и предметов.
Процесс проведения проверки определяется с двух позиций: с позиции содержания, сущности, характера контрольной (надзорной) деятельности - как процесс познания юридически значимых фактов и обстоятельств неисполнения требований законодательства и процесс удостоверения этих знаний с помощью процедурных (формальных) действий, и с позиции элементов (этапов процесса) доказывания - как собирание, проверка и оценка доказательств, подтверждающих факт совершения нарушения.
В рамках контрольной (надзорной) деятельности сведения о фактах и обстоятельствах - это сведения, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие неисполненных требований законодательства, причин и условий совершения выявленных проверкой нарушений. Обязанность по выяснению всех существенных для принятия обоснованного решения фактов и обстоятельств возложена на проверяющих. В силу презумпции добросовестности и невиновности проверяемый субъект не обязан доказывать свою невиновность.
Действия по выяснению всех существенных для принятия обоснованного решения фактов и обстоятельства (их набор, последовательность, содержание) зависят от вида проверки и особенностей конкретного контрольного мероприятия. Эти действия включают: установление наличия правовых оснований для производства контрольного мероприятия, выбор времени и места его осуществления, выбор и подготовку технических средств, необходимых для производства контрольного мероприятия, фиксацию их результатов в установленном порядке.
Неполное выяснение фактов и обстоятельств влечет такие правовые последствия, как внесение в акт проверки изменений и дополнений, назначение дополнительной проверки до вынесения решения (предписания) по акту проверки в рамках рассмотрения соответствующих возражений и отмену решения (предписания) с назначением дополнительной проверки после их вынесения.
Проведение контрольных действий
Осмотр
Осмотр - самостоятельное контрольное действие, которое состоит в непосредственном визуальном обследовании с помощью всех органов чувств соответствующих объектов в целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для проверки (п.39 Положения).
Задачи осмотра:
• обнаружение следов правонарушения;
• фиксация (отражение) всех действий участников осмотра и всего обнаруженного в той последовательности и в том виде, в каком обнаруженное наблюдалось в момент осмотра;
• перечисление и подробное описание всех материальных объектов, изымаемых при осмотре;
• принятие мер, обеспечивающих сохранность всех материальных объектов, изъятых в ходе осмотра.
Основаниями проведения осмотра являются обоснованные предположения лица о возможности в процессе его проведения получить фактические данные, подтверждающие или опровергающие наличие нарушения, достаточных для установления обстоятельств, имеющих значение для проверки. В ходе осмотра проверяющий решает общую и частную задачи. Общей задачей осмотра является получение фактических данных об обстоятельствах происшедшего события, объектах и лицах, имеющих к нему отношение, их связях и взаимодействиях. К частным задачам относится обнаружение следов, которые могли остаться после происшедшего события, определение объектов, подлежащих изъятию, и др.
В ходе осмотра сопоставляется наличие основных средств, оборудования, товарно-материальных ценностей, фактического выполнения работ, услуг с документальными данными, представленными проверяемым субъектом проверяющим. Объектами осмотра могут быть производственные, торговые, складские и подсобные помещения (собственные и арендованные), используемые для проведения работ (оказания услуг), для хранения товарно-материальных ценностей, кабинеты, рабочие места должностных лиц и иные территории проверяемого субъекта. В случае обнаружения в обследуемом помещении товарно-материальных ценностей, не отраженных в бухгалтерском учете (учете доходов и расходов) проверяемого субъекта, проверяющий вправе опечатать помещение и потребовать от руководителя проверяемого субъекта проведения инвентаризации товарно-материальных ценностей либо изъять их.
Экспертиза
Основанием назначения экспертизы служит потребность применения специальных познаний в области науки, техники, искусства, ремесле и иных сферах деятельности для установления обстоятельств, имеющих значение для проверки. В соответствии с п.44 Положения, признав необходимым проведение экспертизы, руководитель контролирующего (надзорного) органа, проводящего проверку, или его заместитель, принимает решение о ее назначении, в котором указываются основания для назначения экспертизы, фамилия эксперта или наименование учреждения, в котором должна быть проведена экспертиза, вопросы, поставленные перед экспертом, и материалы, предоставляемые в распоряжение эксперта. Решение о назначении экспертизы обязательно для исполнения экспертом, экспертным учреждением, которым оно адресовано и в компетенцию которых входит проведение данной экспертизы.
Соответственно, при назначении и производстве экспертизы необходимо:
• определить юридические и фактические основания, а также момент назначения экспертизы;
• определить учреждение, в котором должна быть проведена экспертиза, или выбрать эксперта, выяснив необходимые данные о его специальности и компетентности;
• сформулировать вопросы, подлежащие разрешению при проведении экспертизы;
• подготовить решение о назначении экспертизы с указанием времени и места ее производства;
• ознакомить с решением проверяемого субъекта и разъяснить ему его права, о чем делается запись в решении;
• подготовить для исследования материалы (объекты) и образцы для сравнительного изучения; отобрать и представить в распоряжение экспертов материалы, необходимые для проведения исследования;
• заявить о своем присутствии или неприсутствии при проведении экспертизы.
Решение о назначении экспертизы должно состоять из вводной, описательно-мотивировочной и резолютивной частей. Во вводной части должны быть указаны день, месяц, год и место его составления; должность, фамилия и инициалы лица, назначившего экспертизу; сведения о проверке, в рамках которой назначается экспертиза. В описательно-мотивировочной части следует кратко и точно раскрыть конкретные фактические основания, обусловливающие необходимость использования специальных познаний и назначения экспертизы; описать исходные данные и особенности объектов (предметов), подлежащих исследованию, которые могут иметь значение для обоснования выводов экспертов. Описательная часть решения о назначении экспертизы помимо краткого изложения фабулы должна содержать сведения, необходимые эксперту для разрешения поставленных ему вопросов, - в ходе каких действий, где, когда и при каких условиях были изъяты направляемые на исследование объекты, каким образом они упаковывались и опечатывались, в каких условиях хранились до направления на экспертизу, у кого, какие и при каких условиях были получены образцы для сравнительного исследования. Очевидно, что описательная часть решения о назначении экспертизы должна содержать все необходимые сведения, характеризующие исследуемую ситуацию. Определяются класс и вид экспертизы, обусловливаемые кругом специальных познаний, использование которых необходимо для разрешения возникших вопросов. В резолютивной части формулируется решение о назначении экспертизы; указывается ее вид по существующей предметной классификации (медицинская, бухгалтерская и т.п.), а также по юридическим признакам (основная, дополнительная и т.д.); указывается фамилия, имя, отчество эксперта или наименование экспертного учреждения, в котором должна быть произведена экспертиза; приводится перечень вопросов, на которые должны быть даны ответы экспертом (экспертами); перечисляются конкретные материалы, а также предметы или объекты, направляемые для исследования эксперту, место их хранения, способы упаковки и обеспечения сохранности.
Привлечение специалиста
В соответствии с п.49 Положения контролирующие (надзорные) органы для оказания содействия и (или) участия в конкретных действиях при проведении проверки вправе привлечь на договорной основе специалиста, обладающего специальными знаниями в науке, технике, искусстве, ремесле и иных сферах деятельности.
Специалистом является не заинтересованное в исходе проверки лицо, обладающее специальными знаниями в науке, технике, искусстве, ремесле и иных сферах деятельности, вызванное контролирующим (надзорным) органом для участия и оказания содействия в производстве проверочных действий.
![]() |
Обратите внимание! В отличие от эксперта, имеющего дело с уже собранными доказательствами, в результате изучения которых им получаются новые, ранее неизвестные фактические данные, специалист может содействовать в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств. |
Специалист должен обращать внимание проверяющего на соответствующие обстоятельства и тем самым оказывать ему необходимую научно-техническую помощь, способствовать полному и всестороннему выяснению обстоятельств.
Применение технических средств
Под применением в п.56 Положения технических средств понимается фотографирование, кино-, видеосъемка, а равно любые иные законные способы использования технических средств, т.е. при проверке могут использоваться научно обоснованные способы обнаружения, фиксации и изъятия следов правонарушения и вещественных доказательств. Лица, участвующие в проверке, по общему правилу должны быть заранее предупреждены о применении технических средств. В документе фиксируется то обстоятельство, что перед применением технических средств все и каждое из лиц, участвующих в проверке, были уведомлены о наименовании и целях применения каждого из используемых технических средств. Факт уведомления удостоверяется подписями каждого из участников проверочных мероприятий. При проведении проверочного мероприятия должны быть детально описаны процесс и результаты использования технических средств. При этом необходимо указать, какие именно средства применялись (фотоаппарат, звукозаписывающее устройство, видеокамера с указанием их марки), условия и порядок их использования (вид и чувствительность пленки, скорость фотографирования, аудио- и видеозаписи, характер следокопировальных материалов, способ их применения и др.). Также указывается, какие объекты фотографировались, отражались с помощью видеозаписи, слепки каких следов изготавливались и т.д.
![]() |
Справочно Вопросы, касающиеся порядка использования налоговыми органами и их должностными лицами при проведении проверок технических средств, в т.ч. аппаратуры, осуществляющей звуко- и видеозапись, кино- и фотосъемку, ксерокопирование, устройств для сканирования документов, идентификаторов скрытых изображений для контроля за соблюдением законодательства, сбора и фиксации доказательств, подтверждающих факты правонарушений, урегулированы также постановлением Совета Министров РБ от 31.12.2010 № 1924. |
Оформление результатов проверки
Акт проверки
В соответствии с п.59 Положения по результатам проверки, в ходе которой выявлены нарушения актов законодательства, составляется акт проверки.
Содержание акта проверки - характер и объем заключенных в нем сведений о ходе и результатах проведения проверки. Специфика содержания акта проверки связана с тем, что, отражая обстоятельства, в т.ч. имеющие в дальнейшем значение для дела об административном правонарушении (уголовного дела), они порождаются не событием правонарушения, а создаются в процессе деятельности контролирующих (надзорных) органов. Кроме того, содержание акта проверки всегда образуют сведения об относимых к указанным в нем выводам обстоятельствах, имеющих юридическое значение. Акт проверки предназначен для удостоверения указанных обстоятельств и как любые другие доказательства подлежит обязательной проверке с точки зрения относимости, допустимости и достоверности. Прежде всего, проверяется его содержание, связь с обстоятельствами, имеющими значение. Он анализируется с точки зрения полноты, внутренней непротиворечивости содержащихся в нем сведений, их соответствия содержанию других имеющихся в материалах проверки доказательств.
К акту проверки должны быть приложены:
• предписание на проведение проверки;
• копия требования о представлении необходимых для проверки документов;
• объяснения лиц;
• копии (в случаях производства изъятия документов - подлинники) документов, подтверждающих наличие фактов нарушения законодательства;
• акты инвентаризации имущества субъекта предпринимательской деятельности;
• материалы встречных проверок;
• заключение эксперта;
• акты обследования производственных, складских, торговых и иных помещений (при их наличии);
• иные материалы, имеющие значение для подтверждения отраженных в акте фактов правонарушений и принятия правильного решения по результатам проверки.
При этом однородные нарушения могут быть отражены в ведомостях (таблицах), прилагаемых к каждому экземпляру акта проверки, в которых указываются все необходимые данные по каждому факту нарушения со ссылкой на даты и номера документов.
Кроме того, к акту проверки также могут прилагаться: справка о наличии расчетных, текущих и иных счетов в банках; справка о размере уставного фонда на момент образования (перерегистрации) юридического лица и на дату начала проверки, а также о полноте его формирования, составе учредителей с указанием доли их участия; справка о месте нахождения обособленных подразделений (их адреса, учетные номера плательщиков, дислокация производственных и складских помещений, торговых точек, расположенных за пределами основной территории юридического лица, наличие в собственности земельных участков); иные документы, относящиеся к деятельности проверяемого субъекта.
Факт нарушения устанавливается на основании документов, отражающих финансово-хозяйственные операции проверяемого субъекта, и актов законодательства, определяющих соответствующие требования к проведению этих операций.
В акте проверки в обязательном порядке подлежит указанию, что все договоры, первичные учетные документы, сметы, расчеты и иные документы, на которые имеется ссылка в акте проверки, являются приложением к акту проверки. Указанные документы являются доказательствами совершенного проверяемым субъектом (его должностными лицами и иными лицами) правонарушения, которое установлено (выявлено) в акте проверки. В необходимых случаях к акту проверки могут быть приложены справки и расчеты, составленные проверяющими в обоснование своих выводов (за исключением случаев, когда указанные расчеты приведены в тексте акта).
В перечень документов, которые или копии которых подлежат включению в приложения к акту проверки, как правило, входят:
• объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований;
• иные связанные с результатами проверки документы или их копии, заверенные проверяемым субъектом в установленном порядке.
В соответствии с п.65 Положения в акте (справке) проверки не допускаются неоговоренные исправления.
Все исправления ошибок (описок) в акте (справке) проверки должны быть оговорены и удостоверены подписями проверяющего и представителя проверяемого субъекта. Изменения и (или) дополнения к акту (справке) проверки оформляются на отдельных листах и подписываются, вручаются (направляются) проверяемому субъекту или его представителю. В изменении и (или) дополнении к акту (справке) проверки должно быть ясно и точно указано, в какой части акт (справка) изменяется (дополняется), с указанием на страницы, части и абзацы. При этом указываются слова (предложения), которые следует исключить или изложить в новой редакции, после каких слов (предложений) необходимо дополнить текстом нового содержания. Легализация изменений и (или) дополнений в акт проверки подразумевает соблюдение процедуры, предусмотренной Положением для подписания, вручения (направления) акта (справки) проверки, представления возражений по нему.
![]() |
Обратите внимание! В случае если акт (справка) проверки уже подписаны, возникает вопрос о правомерности проведения проверочных мероприятий после окончания проверки. |
В рамках рассмотрения возражений возможно назначение дополнительной проверки, в ходе которой могут проводиться и встречные проверки. При этом результаты дополнительной и встречных проверок оформляются соответствующими актами. В акте дополнительной проверки могут корректироваться (дополняться) выводы основного акта проверки без внесения в него соответствующих изменений и (или) дополнений. Тем не менее окончание проверки (истечение ее срока, указанного в предписании) влечет прекращение каких-либо проверочных мероприятий в целях выяснения обстоятельств, связанных с выводами по акту основной проверки, за исключением проводимых в рамках дополнительной проверки. Таким образом, внесение изменений и дополнений в акт (справку) проверки после ее окончания возможно в случае представления проверяемым субъектом дополнительных документов (в т.ч. путем приложения к возражениям), получения ответов на отправленные до окончания проверки запросы и т.п.
В соответствии с п.66 Положения подписание акта (справки) проверки руководителем проверяемого субъекта либо индивидуальным предпринимателем, при их отсутствии - иным представителем проверяемого субъекта, лицом, осуществляющим частную нотариальную деятельность, адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, временным (антикризисным) управляющим, не являющимся юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, лицом, осуществляющим руководство бухгалтерским учетом проверяемого субъекта (при проверках по вопросам, связанным с осуществлением проверяемым субъектом финансово-хозяйственных операций), означает, что данные лица ознакомились с содержанием акта (справки) проверки и им стало известно, о каких действиях (бездействии) и о нарушении какого (каких) нормативного правового акта в нем говорится.
![]() |
Обратите внимание! Однако подписание акта (справки) проверки не означает согласия данных лиц с его содержанием - они вправе отказаться от его подписания и представить возражения по нему. |
Акт (справка) проверки подписывается, как правило, в помещении контролирующего (надзорного) органа или по месту нахождения проверяемого субъекта. Один экземпляр акта (справки) проверки в двухдневный срок вручается под подпись проверяемому субъекту или его представителю. В случае неявки проверяемого субъекта (его представителя) для подписания акта (справки) проверки работником контролирующего (надзорного) органа должны быть приняты меры для вручения (подписания) акта (справки) проверки по месту его нахождения. При невозможности вручения (подписания) акта (справки) проверки в течение 2 рабочих дней со дня его подписания проверяющим (руководителем проверки) акт (справка) проверки в тот же день направляется заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому субъекту (п.68 Положения).
При необходимости представления проекта акта (справки) проверки для ознакомления должностному лицу органа уголовного преследования, возбудившего уголовное дело, руководителю органа уголовного преследования, суда, в производстве которого находятся дела (материалы), давшему поручение на проведение проверки, акт (справка) проверки вручается под подпись (направляется заказным письмом с уведомлением о вручении) проверяемому субъекту или его представителю в течение 2 рабочих дней со дня такого ознакомления.
В случае отказа от подписания акта (справки) проверки, акта контрольного обмера в них на последней странице производится запись «от подписи отказался» с указанием фамилии, имени, отчества руководителя организации (индивидуального предпринимателя) и (или) фамилии, имени, отчества представителя проверяемого субъекта, заверенная подписью проверяющих (п.69 Положения). Указанные лица вправе письменно изложить мотивы отказа от подписания акта.
![]() |
Обратите внимание! При этом за отказ от подписания акта указанные лица не могут быть привлечены к административной ответственности за невыполнение требований должностных лиц контролирующих (надзорных) органов. При отказе от подписания и получения проверяемым субъектом или его представителем акта под подпись он направляется проверяемому субъекту заказным письмом с уведомлением о вручении, которое приобщается к материалам проверки. |
Подача возражений на акт проверки является одним из первых этапов отстаивания своих интересов проверяемым субъектом при несогласии с выводами по акту проверки. В возражениях проверяемый субъект предварительно излагает свои доводы относительно необоснованности результатов проверки.
![]() |
Справочно Пример возражений на акт проверки см. здесь. |
При этом подачу возражений на акт проверки необходимо отграничивать от обжалования действий (бездействия) проверяющих при проведении проверки. В последнем случае обжалуется конкретное действие (бездействие), а не акт проверки в целом. При этом жалоба на действие (бездействие) проверяющего может быть подана и до подписания (вручения) акта проверки.
Сроки подачи возражений и их рассмотрения - 15 рабочих дней (со дня подписания акта проверки) и такой же срок на их рассмотрение (с момента получения) (п.71 Положения). Срок рассмотрения возражений (подготовки соответствующего заключения) увеличивается при необходимости назначения дополнительной проверки. Необоснованной является подача возражений на акт проверки в вышестоящий контролирующий (надзорный) орган, поскольку их рассмотрение относится к компетенции проверяющих. Необоснованной будет и подача жалобы на заключение по возражениям, поскольку данная процедура Положением не установлена, как и процедура направления дополнений к возражениям (тем не менее, если к возражениям позже будут представлены дополнительные документы, их целесообразно учесть при рассмотрении возражений).
Решение по акту проверки
В соответствии с п.73 Положения на основании акта, составленного по результатам проведения проверки, в течение 30 рабочих дней со дня его вручения (направления) проверяемому субъекту или его представителю, а в случае подачи возражений - со дня вручения (направления) проверяемому субъекту или его представителю заключения по этим возражениям должностным лицом контролирующего (надзорного) органа, уполномоченным в соответствии с его компетенцией рассматривать материалы проверки, при наличии оснований выносится решение по акту проверки и (или) требование (предписание) об устранении нарушений, установленных в ходе проведения проверки. По решению руководителя государственного органа или его уполномоченного заместителя указанный срок может быть продлен не более чем на 15 рабочих дней. Требование (предписание) об устранении нарушений должно содержать указание на срок, в течение которого нарушения должны быть устранены, и срок информирования контролирующего (надзорного) органа об устранении нарушений (но не позднее 2 рабочих дней со дня истечения установленного срока на устранение нарушений).
В указанные сроки не включается время нахождения материалов проверки в органах уголовного преследования и судах. Время нахождения материалов проверки в органах уголовного преследования и судах позволяет увеличивать сроки вынесения решения по акту проверки. Тем не менее необходимо иметь в виду, что передача материалов проверки в органы уголовного преследования и суды должна быть документально подтверждена. Как правило, материалы проверки передаются в органы уголовного преследования для дачи правовой оценки действиям (бездействию) должностных лиц проверяемого субъекта на предмет наличия в них признаков уголовно наказуемого деяния. При этом возникает вопрос о необходимости вынесения решения по акту проверки для передачи материалов в органы уголовного преследования. Однако на практике нередки случаи, когда собранных во время проверки доказательств совершения правонарушения недостаточно для вынесения решения по акту проверки, отдельные доказательства могут быть собраны только в рамках расследования уголовного дела. Таким образом, контролирующему (надзорному) органу предоставляется возможность собрать достаточную доказательственную базу для вынесения решения по акту проверки.
Первый экземпляр решения по акту проверки и (или) требования (предписания) об устранении нарушений вручается (направляется заказным письмом с уведомлением о вручении) под подпись проверяемому субъекту или его представителю для принятия мер по устранению выявленных нарушений, второй экземпляр остается для осуществления контроля у контролирующего (надзорного) органа. При отказе в получении экземпляра решения по акту проверки и (или) требования (предписания) об устранении нарушений под подпись либо в случае отсутствия проверяемого субъекта, а также лиц, имеющих полномочия представителя проверяемого субъекта, по месту нахождения (месту жительства), указанному в учредительных документах (свидетельстве о государственной регистрации), и (или) по последнему известному контролирующему (надзорному) органу месту нахождения (месту жительства) в решении по акту проверки и (или) требовании (предписании) учиняется соответствующая запись и они направляются по последнему известному контролирующему (надзорному) органу месту нахождения (месту жительства) проверяемого субъекта или его представителя (в случае отказа от получения - заказным письмом с уведомлением о получении). В указанном случае решение по акту проверки и (или) требование (предписание) считаются полученными проверяемым субъектом по истечении 3 дней со дня такого направления.
Решение по акту проверки, требование (предписание) об устранении нарушений являются обязательными для исполнения проверяемым субъектом. О выполнении каждого пункта требования (предписания) об устранении нарушений проверяемый субъект в сроки, установленные в этом требовании (предписании), письменно сообщает контролирующему (надзорному) органу, проводившему проверку. Руководитель контролирующего (надзорного) органа или его уполномоченный заместитель (уполномоченный руководитель структурного подразделения контролирующего (надзорного) органа), подписавший (утвердивший) такое требование (предписание), не позднее 2 рабочих дней со дня получения сообщения вправе назначить проведение контрольной проверки устранения проверяемым субъектом выявленных нарушений.
![]() |
Справочно Пример жалобы на решение по акту проверки деятельности общества с ограниченной ответственностью см. здесь. |
![]() |
От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2018 г. в Указ № 510 на основании Указа Президента РБ от 16.10.2017 № 376 внесены изменения и дополнения. |
25.04.2014
Александр Денисевич, кандидат юридических наук