Материал помещен в архив. Актуальный материал по теме см. здесь

НЕНОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ  И ОСОБЕННОСТИ ИХ ОСПАРИВАНИЯ В СУДЕБНОМ ПОРЯДКЕ

1 февраля 2019 г. вступил в силу Закон Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее - Закон № 130-З), которым закреплены новые подходы к правовому статусу ненормативных правовых актов.

Понятие ненормативного правового акта

Ненормативным правовым актом признается официальный документ установленной формы, принятый (изданный) нормотворческим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции или референдумом с соблюдением предусмотренной законодательством процедуры, который не содержит норм права и в целях применения действующих норм права устанавливает обязательные предписания распорядительного и (или) организационного характера, в том числе в отношении индивидуально определенных лиц (изменяет или прекращает действие этих предписаний), и (или) рассчитан на однократное применение (п.1 ст.4 Закона № 130-З).

Следует отметить, что данное определение существенным образом отличается от определения ненормативного правового акта, закрепленного в ранее действовавшем Законе Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (утратил силу с 01.02.2019).

Так, под ненормативными правовыми актами понимались правовые акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение (часть первая ст.3 вышеназванного Закона).

Как следует из приведенного определения, ненормативный правовой акт характеризовался лишь двумя основными признаками:

1) принимался (издавался) с целью осуществления конкретных организационных, контрольных или распорядительных мероприятий;

2) был рассчитан на однократное применение.

Закон № 130-З характеризует ненормативный правовой акт гораздо шире, наделяя его следующими признаками:

1) является официальным документом;

2) имеет установленную форму;

3) принят (издан) нормотворческим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции или референдумом с соблюдением предусмотренной законодательством процедуры;

4) не содержит норм права;

5) устанавливает (изменяет или прекращает) обязательные предписания распорядительного и (или) организационного характера в целях применения действующих норм права;

6) может быть принят (издан) в отношении индивидуально определенных лиц;

7) рассчитан на однократное применение.

Перечень видов актов, которые относятся к ненормативным правовым актам, закреплен в п.2 ст.4 Закона № 130-З. К их числу отнесены:

• распоряжения председателей палат Национального собрания Республики Беларусь;

• распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь;

• программы, стратегии, концепции, планы мероприятий либо мер по осуществлению какой-либо деятельности.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 13 апреля 2023 г. абз.4 п.2 ст.4 Закона № 130-З исключен Законом от 07.04.2023 № 261-З;

• правовые акты распорядительного и (или) организационного характера, принимаемые в соответствии с Избирательным кодексом Республики Беларусь;

• правовые акты об одобрении проектов международной технической помощи, о предоставлении безвозмездной (спонсорской) помощи конкретным гражданам и юридическим лицам;

• иные правовые акты, обладающие признаками, указанными в п.1 ст.4 Закона № 130-З.

К иным актам, обладающим признаками ненормативного правового акта, могут быть отнесены решения (требования, предписания) контролирующих органов, решения лицензирующих органов, решения таможенных, налоговых органов, решения органов местного управления и самоуправления, не являющиеся нормативными правовыми актами в силу ст.19 Закона № 130-З, решения государственных органов (организаций), принимаемые в рамках осуществления административных процедур, и другие виды актов.

Сравнение ненормативного правового акта с нормативным правовым актом

Сравнивая ненормативный правовой акт с нормативным, можно выделить следующие сходства и различия.

Вступление в силу ненормативных правовых актов

Ненормативные правовые акты вступают в силу со дня их принятия (издания), если в этих актах не установлен иной срок (часть первая подп.1.7 п.1 Декрета Президента Республики Беларусь от 24.02.2012 № 3 «О некоторых вопросах опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Беларусь»).

Оспаривание ненормативных правовых актов в судебном порядке

Вступившие в силу ненормативные правовые акты могут быть оспорены в судебном порядке.

Справочно Как показывает статистика, в 2018 году удовлетворено 187 требований из 585 рассмотренных дел о проверке законности ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления, иных органов, должностных лиц; в 2017 году - удовлетворено 245 требований из 734 дел, в 2016 году - 196 из 589.

Дела о проверке законности ненормативных правовых актов относятся к категории хозяйственных (экономических) споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, и рассматриваются судами по правилам, установленным главой 25 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее - ХПК).

Гражданским процессуальным законодательством рассмотрение такой категории дел не предусмотрено.

Обратите внимание! Необходимо отличать ненормативные правовые акты от ответов государственных органов на обращения граждан и юридических лиц. Ответы государственных органов на обращения не обладают статусом ненормативного правового акта и их обжалование осуществляется по иным правилам. Так, в рамках хозяйственного процесса ответы на обращения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или граждан можно обжаловать по правилам, установленным ст.2662 ХПК. В рамках гражданского процесса - по правилам, установленным главой 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь (далее - ГПК) для производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, с учетом особенностей, предусмотренных § 6 главы 29 ГПК для рассмотрения и разрешения жалоб на действия (бездействие) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан, а в случаях, предусмотренных актами законодательства, - и права юридических лиц.

Способы защиты прав, нарушенных принятием ненормативного правового акта

В большинстве случаев заявитель имеет возможность самостоятельно определить, какой способ защиты ему избрать: административный или судебный.

Например, решения налоговых органов можно обжаловать как в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу, так и в суд. При этом подача жалобы в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу не исключает права на подачу жалобы в суд (п.1 ст.103 Налогового кодекса Республики Беларусь (далее - НК)).

Аналогичные правила будут применяться в отношении решений таможенных органов (п.1 ст.38 Закона Республики Беларусь от 10.01.2014 № 129-З «О таможенном регулировании в Республике Беларусь»), а также контролирующих органов (п.78 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 (далее - Положение № 510)). Решения этих органов могут быть обжалованы как в соответствующие вышестоящие органы (должностным лицам), так и в суд.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 25 июля 2022 г. следует руководствоваться ст.261 Закона № 129-З в ред. Закона от 19.07.2021 № 121-З.

В то же время законодательными актами может быть предусмотрена обязанность соблюдения досудебного порядка для оспаривания ненормативных правовых актов в суде.

В частности, обжалование административного решения в судебном порядке осуществляется после обжалования такого решения в административном (внесудебном) порядке, если иной порядок обжалования не предусмотрен законодательными актами (часть первая п.3 ст.30 Закона Республики Беларусь от 28.10.2008 № 433-З «Об основах административных процедур»).

Подача заявления об оспаривании ненормативного правового акта в суд

С заявлением об оспаривании ненормативного правового акта необходимо обращаться в суд, рассматривающий экономические дела (далее - суд).

Право на обращение с таким заявлением принадлежит следующим субъектам (часть первая ст.227 ХПК):

• юридическим лицам;

• индивидуальным предпринимателям;

• гражданам;

• прокурору.

При этом оспорить можно ненормативные правовые акты следующих органов:

• государственного органа;

• органа местного управления и самоуправления;

• иного органа, которые не соответствуют законодательству и которыми нарушаются права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или граждан.

В случае если речь идет об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Республики Беларусь, Совета Республики и Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь, республиканских органов государственного управления и иных республиканских органов, то такие заявления подаются в Верховный Суд Республики Беларусь (абзац 2 части второй ст.48 ХПК). В остальных случаях - в экономические суды области (г. Минска) по месту нахождения заявителя (часть четвертая ст.51 ХПК).

Справочно К подсудности Верховного Суда относятся дела об оспаривании ненормативных правовых актов республиканских органов государственного управления и иных республиканских органов. При этом дела с участием структурных подразделений с правами юридического лица республиканских органов государственного управления и иных республиканских органов, а также объединений юридических лиц, иных государственных организаций подсудны экономическому суду (п.3 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 28.09.2017 № 9 «О принятии искового заявления (заявления, жалобы), возбуждении производства и подготовке экономических дел к судебному разбирательству»).

Заявления об оспаривании ненормативного правового акта могут быть поданы в суд в срок, установленный актами законодательства (часть вторая ст.227 ХПК).

Справочно Жалоба на решение налогового органа может быть подана в суд в течение года со дня его вынесения (часть вторая п.1 ст.103 НК). Такой же срок установлен для обжалования соответствующих решений контролирующих органов (часть третья п.78 Положения № 510). Решения лицензирующих органов могут быть обжалованы в месячный срок со дня их принятия (часть первая п.8 Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 № 450).   От редакции «Бизнес-Инфо» С 1 января 2022 г. ч.2 п.1 ст.103 НК Законом от 31.12.2021 № 141-З дополнена предложением: «Пропущенный по уважительным причинам срок для подачи жалобы может быть восстановлен судом.». С 1 января 2023 г. следует руководствоваться ст.17 Закона от 14.10.2022 № 213-З «О лицензировании». Комментарии см. здесь.

Требования к заявлению об оспаривании ненормативного правового акта

Заявление об оспаривании ненормативного правового акта должно соответствовать требованиям, установленным ст.159 и 160 ХПК, а также содержать следующие сведения:

• наименование органа, должностного лица, издавших акт;

• дату его издания;

• указание, какие права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя или гражданина нарушаются этим актом или его отдельными положениями;

• какому законодательному или иному нормативному правовому акту противоречит обжалуемый акт (часть первая ст.228 ХПК).

К заявлению необходимо приложить копию оспариваемого акта с указанием, в каком средстве массовой информации и когда опубликован этот акт, если он был опубликован (абзац 2 части первой ст.228 ХПК).

Подача в суд заявления об оспаривании ненормативного правового акта и принятие его к рассмотрению не влечет за собой приостановления действия такого акта (часть вторая ст.228 ХПК).

Государственная пошлина за подачу и рассмотрение заявления об оспаривании ненормативного правового акта

До подачи в суд заявления об оспаривании ненормативного правового акта необходимо уплатить государственную пошлину. Ее размеры установлены в п.3 приложения 15 к НК и зависят от статуса заявителя и уровня судебной инстанции, в которую подается заявление.

В нижеприведенной таблице отражены действующие ставки государственной пошлины для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

Справочно Для расчета госпошлины воспользуйтесь Калькулятором госпошлины при обращении в суд, рассматривающий экономические дела.

Рассмотрение дела о проверке законности ненормативного правового акта

Дела о проверке законности ненормативного правового акта рассматриваются судом в срок не более одного месяца со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (ст.219 ХПК).

При рассмотрении дела по существу суд прежде всего выясняет, обладает ли оспариваемый акт признаками ненормативного правового акта, закрепленными в ст.4 Закона № 130-З (соблюдена ли процедура его принятия, форма, пределы компетенции, содержатся ли в нем обязательные для исполнения предписания и т. д.). Если оспариваемый акт обладает признаками ненормативного правового акта, суд также проверяет соответствие оспариваемого ненормативного правового акта или его отдельных положений законодательным и иным нормативным правовым актам.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта законодательному или иному нормативному правовому акту, а также наличия у государственного органа (должностного лица) полномочий на принятие оспариваемого акта возлагается на орган (должностное лицо), принявший такой акт (часть третья ст.229 ХПК).

В случае если судом будет установлено, что ненормативный правовой акт не соответствует законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, суд примет решение о признании такого акта недействительным, а также вынесет решение об обязанности соответствующего государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и законных интересов юридического лица, индивидуального предпринимателя или гражданина (части вторая и третья ст.230 ХПК).

Последствия признания ненормативного правового акта недействительным

Решения суда о признании недействительными ненормативных правовых актов подлежат немедленному исполнению (абзац 2 части первой ст.205 ХПК).

После вступления решения в законную силу суд направляет его руководителю государственного органа, органа местного управления и самоуправления, иного органа или должностному лицу, ненормативный правовой акт которых был оспорен, либо в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган или должностному лицу для устранения допущенных нарушений законодательства (часть третья ст.230 ХПК).

Государственный орган (должностное лицо), получивший такое решение, должен в срок не более 1 месяца со дня получения решения сообщить в суд и заявителю об исполнении решения суда (часть четвертая ст.230 ХПК).

В качестве действий, направленных на устранение допущенных нарушений, государственный орган (должностное лицо) должен отменить признанный судом недействительным ненормативный правовой акт, а также совершить при необходимости определенные действия в интересах лица, чьи права и законные интересы нарушены принятием такого акта (например, выдать лицензию, предоставить земельный участок, зарегистрировать договор аренды недвижимого имущества и т. д.).

Судебная практика

Пример 1 Верховным Судом Республики Беларусь 02.08.2018 рассмотрено дело № 8-5/2018 по заявлению открытого акционерного общества «М» - управляющая компания холдинга «М» к Комитету государственного контроля Республики Беларусь (далее - Комитет госконтроля) о признании недействительным предписания от 25.01.2018 № 09-1 «О возмещении в бюджет использованных не по назначению средств бюджета».

В своем заявлении ОАО «М» просит признать недействительным указанное предписание Комитета госконтроля как не соответствующее законодательству и нарушающее права и законные интересы ОАО «М».

Из текста решения следует, что на основании предписания Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 06.05.2017 № 0091704853 им была проведена проверка ОАО «М».

По результатам проверки составлен акт проверки от 21.07.2017, на основании которого Комитетом госконтроля в адрес ОАО «М» вынесено предписание от 25.01.2018 № 09-1 «О возмещении в бюджет использованных не по целевому назначению средств бюджета», согласно которому ОАО «М» должен в срок до 30.04.2017 возместить в республиканский бюджет средства бюджета, использованные не по целевому назначению, в сумме 4 549 999,85 руб. с начислением процентов в размере 1/360 ставки рефинансирования, установленной Национальным банком Республики Беларусь на дату возмещения.

Изучив материалы и обстоятельства дела, суд счел выводы Комитета госконтроля неправомерными, не основанными на нормах действующего законодательства и фактических обстоятельствах. Доказательств недобросовестности ОАО «М» при использовании бюджетных средств Комитетом госконтроля не представлено, следовательно, его добросовестность презюмируется.

Руководствуясь Директивой Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь», Декретом Президента Республики Беларусь от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства», ст.133, 190-193, 199, 201-204 ХПК, суд вынес решение о признании недействительным с момента издания предписания Комитета госконтроля от 25.01.2018 № 09-1 «О возмещении в бюджет использованных не по целевому назначению средств бюджета», вынесенного в отношении ОАО «М».

Пример 2 Экономический суд Минской области 12.10.2015 рассмотрел дело № 147-2/2015 по заявлению закрытого акционерного общества «Б» к районному исполнительному комитету о признании недействительным ненормативного правового акта районного исполнительного комитета от 24.03.2015 об отказе в предоставлении земельного участка в постоянное пользование для строительства дополнительных производственных площадей производственно-складской базы.

Оценив доказательства по делу, основываясь на нормах действующего законодательства, суд пришел к выводу, что решение районного исполнительного комитета от 24.03.2015 принято без наличия на то правовых оснований и нарушает законные интересы заявителя, в связи с чем заявленное требование законно и подлежит удовлетворению.

С учетом данных выводов решение районного исполнительного комитета от 24.03.2015 об отказе в предоставлении земельного участка ЗАО «Б» в постоянное пользование для строительства дополнительных производственных площадей производственно-складской базы признано судом недействительным с момента принятия решения суда.

10.04.2019

Ирина Рузова, главный советник отдела конституционного права управления конституционного и международного права Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь