Материал помещен в архив

ВАРИАНТЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

В законодательстве о государственных закупках предусмотрен ряд правил организации процесса государственных закупок, то есть процесса приобретения товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств (ст.1 Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее - Закон)).

Приобретение товаров (работ, услуг) осуществляется по процедурам государственных закупок, перечень которых предусмотрен ст.17 Закона и носит закрытый характер, однако процесс их организации и проведения имеет варианты.

В статье изложены особенности организации государственных закупок: осуществление самим заказчиком или несколькими заказчиками совместно, осуществление закупок организатором, в том числе при централизации государственных закупок. В рамках данного материала такие правила организации будут рассмотрены с точки зрения субъекта или субъектов, которые организуют и проводят процедуры государственных закупок.

Выбор того или иного варианта организации процесса государственных закупок имеет свои преимущества и недостатки, однако в любом случае по результатам их проведения договор на государственную закупку заключает получатель бюджетных средств - заказчик, который и определяет, каким образом процесс будет организован с учетом законодательства.

Вариант 1. Проведение процедуры закупки заказчиком самостоятельно

Заказчик принимает решение о проведении процедур государственных закупок самостоятельно.

Заказчиком признается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, являющиеся получателями бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов для приобретения товаров (работ, услуг) и осуществляющие такое приобретение, в том числе через обособленное подразделение юридического лица (включая филиал либо представительство), уполномоченное руководителем этого юридического лица на приобретение товаров (работ, услуг) за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов от его имени, а также иное юридическое лицо в случаях, определяемых Советом Министров Республики Беларусь (абзац 4 ст.1 Закона).

В этом случае все решения в рамках процедур принимает заказчик или комиссия, созданная заказчиком для организации и проведения процедур государственных закупок.

Необходимые для процедуры государственных закупок документы, взаимодействие с участниками, ведение дела по процедурам государственных закупок и иные действия осуществляет заказчик. Следовательно, и ответственность за организацию и проведение процедур государственных закупок возлагается на заказчика, а также членов комиссии (например, по основаниям, предусмотренным в частях 4, 5 ст.11.16 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - КоАП)).

Заказчик самостоятельно определяет условия проекта договора на государственную закупку и после выбора участника победителем заключает с ним договор.

Вариант 2. Совместные закупки

Заказчики (два и более) могут совместно проводить процедуры государственных закупок однородных товаров (работ, услуг) (п.3 ст.11 Закона).

Для данного варианта характерны следующие особенности:

• предмет совместных закупок - однородные товары (работы, услуги), которыми признаются товары (работы, услуги), относящиеся к одному подвиду общегосударственного классификатора Республики Беларусь «Классификатор продукции по видам экономической деятельности» (подп.1.1¹ п.1 Указа Президента Республики Беларусь от 31.12.2013 № 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» (далее - Указ № 590));

• организовать совместные закупки могут два и более заказчика. Поскольку в Законе отсутствуют какие-либо ограничения в части ведомственной принадлежности и иных особенностей правового статуса заказчиков для целей совместных закупок, при выборе такого варианта необходимо учитывать обязательные нормы в иных актах законодательства, определяющих правовой статус конкретных заказчиков;

• основанием для проведения совместных закупок заказчиками является письменное соглашение между ними, определяющее их права, обязанности и ответственность. На основании данного соглашения будут также определяться и организационные особенности проведения процедуры государственных закупок, включая правила формирования, работы комиссии, создаваемой для проведения процедур государственных закупок, регламент работы комиссии, при необходимости - положение о комиссии (с учетом Положения о комиссии, создаваемой заказчиком (организатором) при организации и проведении открытых конкурсов, закрытых конкурсов, электронных аукционов или процедур запроса ценовых предложений, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22.08.2012 № 778).

В соглашении также необходимо предусмотреть порядок подготовки документов для процедур, их размещения на официальном сайте (на электронной торговой площадке), взаимодействия с участниками при разъяснении содержания таких документов, при запросе от участников уточняющей информации, при рассмотрении и оценке предложений, а также порядок хранения документов и ведения дела по процедуре государственных закупок. Кроме того, и распределение расходов, связанных с организацией процедуры государственных закупок, осуществляется на основании соглашения между заказчиками;

• Закон устанавливает общее правило о том, что договоры с поставщиками (подрядчиками, исполнителями), выбранными в результате совместно проведенных процедур государственных закупок, заключает каждый из заказчиков.

В данном варианте решение вопроса об ответственности при совместном проведении процедуры государственных закупок будет зависеть от того, кто из заказчиков (должностные лица кого из заказчиков) на основании соглашения между ними выполняли соответствующие функции.

Справочно Совместные процедуры государственных закупок допускаются и в международной практике. Так, Директивой Европейского союза о государственных закупках (DIRECTIVE 2014/24/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC) (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32014L0024) (далее - Директива) предусмотрена возможность проведения совместных закупок несколькими заказчиками (ст.38 Директивы), каждый из которых ответственен за реализацию норм Директивы и соблюдение предусмотренных ею принципов и правил. В Типовом законе ЮНСИТРАЛ о публичных закупках (www.uncitral.org/pdf/english/texts/procurem/ml-procurement-2011/2011-Model-Law-on-Public-Procurement-e.pdf) (далее - Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках) прямо не указано на осуществление совместных закупок, однако в определении закупающей организации предусмотрено, что закупающей организацией могут выступать несколько государственных органов (ст.2 (n) Типового закона), что, полагаем, не исключает совместных закупок.

Вариант 3. Проведение процедуры закупки организатором

Заказчик привлекает организатора, которым может быть юридическое лицо, выполняющее от имени заказчика часть его функций по организации и проведению процедур государственных закупок (абзац 10 ст.1 Закона). Перечень таких функций в некоторых случаях определяется законодательством. Например, определенные решения по процедуре может принять только заказчик (в соответствии с частью второй п.1 ст.12 Закона определение существенных условий договора и подписание договора осуществляются только заказчиком, что исключает установление существенных условий, так же как и их изменение в ходе процедуры, организатором), и соответствующую функцию выполняет только заказчик.

В отсутствие в законодательстве прямой нормы, обязывающей заказчика выполнять те или иные функции, они могут быть переданы организатору. Закон не устанавливает требований к порядку передачи и распределению функций между заказчиком и организатором и к содержанию правоотношений (возмездные или безвозмездные, договорные или внедоговорные, основанные на подчинении или иной зависимости). В этой связи порядок взаимодействия заказчика и организатора определяется конкретной ситуацией в рамках законодательства.

Комиссия по организации и проведению государственных закупок создается организатором. Подпунктом 1.20 п.1 Указа № 590 предусмотрено право самостоятельного определения периодичности изменения состава постоянно действующих комиссий, образуемых для проведения процедур государственных закупок, а также членов таких комиссий заказчиками, а не организаторами. Для последних действует общая норма в п.2 ст.19 Закона: организатор обеспечивает включение в состав комиссии специалистов в области предмета государственной закупки и ежегодную замену не менее 1/3 состава постоянно действующей комиссии, включая ее председателя. Физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, может являться членом постоянно действующей комиссии не более 3 лет подряд.

Ответственность за организацию и проведение процедур государственных закупок в данном случае возлагается на организатора (соответственно выполняемым функциям), в том числе это касается административной ответственности по частям 4, 5 ст.11.16 КоАП, поскольку субъектом ответственности по данным частям ст.11.16 является должностное лицо независимо от того, имеет ли оно отношение к заказчику, организатору.

Вариант 4. Централизация государственных закупок

Правовой статус организатора может быть обусловлен централизацией государственных закупок на основании подп.1.2 п.1 Указа № 590. Хотя определение централизации в Указе № 590 и в целом в законодательстве отсутствует, тем не менее общая идея состоит в укрупнении предмета государственной закупки, за счет чего может быть снижена стоимость и тем самым увеличивается эффективность (с позиции экономии бюджетных средств) государственных закупок.

Так, если Президентом Республики Беларусь не установлено иное, при централизации государственных закупок государственным органом (организацией) для заказчиков, находящихся в подчинении (входящих в состав, систему) этого государственного органа (организации) либо акции (доли в уставных фондах) которых находятся в государственной собственности и переданы в его управление, а также для самого государственного органа (организации) определяется организатор при централизации государственных закупок из числа:

• подчиненных ему (входящих в его состав, систему) организаций либо организаций, акции (доли в уставных фондах) которых находятся в государственной собственности и переданы ему в управление;

• иных организаций по согласованию с государственным органом (организацией), в подчинении (составе, системе) которого находятся такие организации либо в управление которого переданы находящиеся в государственной собственности акции (доли в уставных фондах) этих организаций (с их согласия).

Государственный орган (организация) сам может выступать организатором при централизации государственных закупок (подп.1.2 п.1 Указа № 590).

Организационно для реализации такого рода централизации требуется соблюдение указанных выше условий, а также установление порядка взаимодействия организатора и заказчиков при проведении государственных закупок, что входит в компетенцию государственного органа (организации), в подчинении (составе, системе) которого находится этот организатор либо которому переданы в управление его акции (доля в уставном фонде), находящиеся в государственной собственности.

Помимо порядка взаимодействия, который по содержанию также может включать права, обязанности, ответственность, распределение функций между заказчиками и организатором, требуется еще и перечень товаров (работ, услуг), процедуры государственных закупок которых организует и проводит данный организатор (подп.1.3 п.1 Указа № 590). Как правило, такой перечень прилагается к порядку взаимодействия организатора и заказчиков.

Вариант 5. Проведение организатором процедуры закупки в сфере информатизации

Единым организатором процедур государственных закупок товаров (работ, услуг) в сферах информатизации, информационно-коммуникационных технологий и телекоммуникаций выступает Департамент информатизации Министерства связи и информатизации Республики Беларусь (далее - единый организатор) (подп.1.3 п.1 Указа Президента Республики Беларусь от 22.12.2014 № 612 «Об осуществлении государственных закупок в сферах информатизации, информационно-коммуникационных технологий и телекоммуникаций»). Единый организатор:

От редакции «Бизнес-Инфо» С 5 октября 2017 г. согласно п.3 Указа Президента Республики Беларусь от 03.10.2017 № 359 «Об отмене указов Президента Республики Беларусь» функции единого организатора процедур государственных закупок в сферах информатизации, информационно-коммуникационных технологий и телекоммуникаций возлагаются на Министерство связи и информатизации;

• осуществляет общую координацию проведения государственных закупок, обеспечивает выработку единой политики и определение единообразного подхода к их проведению, в том числе основываясь на принципах единства и комплексности реализации мероприятий, включенных в программы информатизации, многократности применения информационных систем и информационно-коммуникационных технологий, совместимости информационных систем, используемых в различных государственных органах и организациях;

• проводит процедуры государственных закупок в рамках мероприятий программ информатизации;

• ведет реестр процедур государственных закупок и заключенных по их результатам договоров;

• осуществляет мониторинг итогов проведения государственных закупок.

Правовой статус единого организатора регламентирован Положением о едином организаторе процедур государственных закупок в сферах информатизации, информационно-коммуникационных технологий и телекоммуникаций, утвержденным постановлением Министерства связи и информатизации Республики Беларусь от 16.01.2015 № 3. В нем определены функции единого организатора, в том числе формирование комиссии для проведения государственных закупок, в состав которой включаются представители заказчиков мероприятий программы информатизации, как правило, из числа руководителей структурных подразделений, ответственных за исполнение таких мероприятий (подп.7.2 п.7 названного Положения).

Справочно В международной практике централизация государственных закупок также допустима. В частности, нормами Директивы в таком же значении, как и в национальных нормах, предусмотрена закупка для нескольких заказчиков одним субъектом (центральным закупочным органом) (ст.2 (14), (18) Директивы). Но обязательным является требование об информационном взаимодействии при централизации в электронной форме (п.3 ст.37 Директивы). В Типовом законе ЮНСИТРАЛ о публичных закупках прямо не предусмотрена централизация, но в Руководстве по принятию Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках (http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/ml-procurement/Guide-Enactment-Model-Law-Public-Procurement-r.pdf (стр. 287 (g)) при разъяснении положения так называемого рамочного соглашения (вид договора, заключаемого по результатам проведения процедур) отмечается, что дополнительная экономия средств при закупках может обеспечиваться централизованным подходом к закупкам, когда, например, центральное подразделение одной закупающей организации или специальная независимая организация осуществляет закупки для нескольких подразделений или когда одна организация или консорциум осуществляет закупки от имени нескольких организаций.

Заключение

Приведенные варианты организации процесса государственных закупок с точки зрения субъектного состава могут быть применимы в равной степени, но в зависимости от правового статуса заказчика, условий осуществления, цели, которую преследует заказчик при осуществлении государственных закупок, и иных обстоятельств.

При выборе конкретного варианта учитываются и экономические факторы, в первую очередь экономия бюджетных средств. Одновременно заказчик должен помнить о принципах осуществления государственных закупок (ст.4 Закона), поскольку, например, совместные закупки или централизация влекут формирование большого по размеру предмета государственной закупки (или его части (лота)) с соответствующими требованиями к участникам, что делает участие субъектов малого и среднего предпринимательства невозможным, или в целом может быть ограничена конкуренция на рынке тех или иных товаров (работ, услуг), поскольку только определенные участники, соответствующие требованиям заказчика, обладают возможностью обеспечить поставку товаров (работ, услуг) в нужном объеме. Помимо этого, выбор того или иного варианта предопределяет для заказчика так называемое должностное усмотрение.

С учетом такого рода обратных эффектов выбор заказчика должен быть обоснованным при минимизации всех возможных рисков, в том числе риска нарушения принципов и иных норм Закона и законодательства в целом.

19.07.2016

Юлия Амельченя, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского и хозяйственного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь, медиатор центра «Медиация и право»