Материал помещен в архив

КОММЕНТАРИЙ
к постановлению Министерства юстиции Республики Беларусь от 10.12.2014 № 240 «О внесении дополнений и изменений в постановление Министерства юстиции Республики Беларусь от 19 января 2009 г. № 4». Новое в работе с документами в электронном виде

Комментируемым постановлением внесены дополнения и изменения в Инструкцию по делопроизводству в государственных органах, иных организациях, утвержденную постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19.01.2009 № 4 (далее - Инструкция). Они вступили в силу со 2 января 2015 г.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 23 октября 2019 г. следует руководствоваться Инструкцией с учетом изменений и дополнений, внесенных постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 17.10.2019 № 193. Комментарий см. здесь.

Большинство изменений касается работы с документами в электронном виде, роль которых в последние годы неуклонно возрастает. Так, все государственные органы и организации к 2016 г. должны быть оснащены системами электронного документооборота (СЭД), имеющими возможность, во-первых, взаимодействовать с системой межведомственного электронного документооборота государственных органов (СМДО), во-вторых - использовать сертифицированные средства электронной цифровой подписи (ЭЦП). К этому же сроку все государственные органы и организации должны принять меры, обеспечивающие поэтапное сокращение количества документов на бумажных носителях (Указ Президента Республики Беларусь от 04.04.2013 № 157, далее - Указ № 157).

Реквизит «Коммуникационные и коммерческие данные»

Пункт 44 Инструкции, который касается реквизита «Коммуникационные и коммерческие данные», указываемого на бланке организации, изложен в новой редакции. Теперь в составе этого реквизита требуется указывать официальный адрес электронной почты, который в прежней редакции проставлялся по усмотрению организации.

Причина этого изменения состоит в том, что электронная почта стала одним из основных способов доставки корреспонденции. Но условия регистрации электронных адресов («почтовых ящиков») содержат лишь одно обязательное требование - адрес должен быть уникальным. Любое физическое или юридическое лицо может приобрести любое количество адресов электронной почты с любыми наименованиями, в т.ч. и совпадающими с названиями другой организации.

Для того чтобы корреспонденция, отправляемая с такого адреса, вызывала доверие, адрес должен быть официальным. Указав адрес на своем фирменном бланке, организация тем самым признает, что доступ к этому ящику находится под ее контролем: только уполномоченный сотрудник этой организации знает соответствующий пароль и может отправлять сообщения с данного адреса.

Обратите внимание! Официальным адресом электронной почты является адрес, указанный на бланке организации (подп.141.9 п.141 Инструкции).

Реквизит «Резолюция»

Изменение, коснувшееся п.53 Инструкции, на первый взгляд не связано с переходом на электронный документооборот. Добавилось требование о том, что резолюции руководителей по исполнению поручений оформляются на отдельных листах. Но побудительным мотивом послужила практика органов государственного управления, при которой входящие документы сканируются и помещаются в СЭД организации, в которой и происходит дальнейшая работа с ними. В таких условиях прежняя практика нанесения рукописной резолюции непосредственно на документ уже не срабатывает, поскольку бумажный оригинал в обращении внутри организации не участвует.

Если руководитель, создающий резолюцию, сам пользуется СЭД, он имеет возможность сформировать и подписать электронную резолюцию (поручение) в виде элемента регистрационно-контрольной карточки (РКК), которая представляет собой запись в базе данных СЭД. Но такое пока случается редко. Многие руководители, к сожалению, не работают напрямую с СЭД и не имеют личных ключей электронной цифровой подписи (ЭЦП). В такой ситуации единственным способом создания юридически значимой резолюции-поручения оказывается ее оформление и подписание на отдельном листе, который затем сканируется и также помещается в систему, либо соответствующая запись в регистрационно-контрольной форме формируется на основе резолюции помощником руководителя, не имеющим права подписи. При этом электронная версия поручения обеспечивает быстроту его рассылки и исполнения, а подписанный бумажный оригинал - возможность подтвердить правомочность в необходимых случаях.

Очевидно, что в дальнейшем, когда практика работы с СЭД повсеместно охватит первых лиц организаций, такое требование станет излишним. Но на переходном этапе оно необходимо. Это позволит, в частности, предотвратить чреватую злоупотреблениями практику, когда руководитель негласно передоверяет свой личный ключ выработки ЭЦП помощнику.

Реквизит «Отметка об исполнителе»

Раньше предписывалось указывать во второй строке этого реквизита дату создания проекта документа и имя файла, в котором он находится, а при необходимости - более подробные поисковые данные. При подготовке проектов с помощью СЭД это становится излишним: система и так фиксирует и запоминает все действия по подготовке документа, включая место его хранения. Поэтому в новой редакции п.63 Инструкции вторая строка реквизита может создаваться лишь при необходимости, т.е. этот вопрос отдан на усмотрение организации. При этом вторая строка реквизита «Отметка об исполнителе» наносится только на экземпляр документа, остающийся в организации.

Реквизит «Отметка о заверении копии»

Немало вопросов вызывал порядок оформления бумажных копий (распечаток) документов, созданных или поступивших в организацию в электронном виде.

Если документ подписан ЭЦП, то порядок оформления его копий, имеющих равную с ним юридическую силу, определен и конкретизирован:

• Законом Республики Беларусь от 28.12.2009 № 113-З «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (ст.20);

• Положением о порядке удостоверения формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20.07.2010 № 1086.

Удостоверение такой копии осуществляется нотариусом и приравненным к нему лицом либо организацией, имеющей соответствующую лицензию Оперативно-аналитического центра при Президенте Республики Беларусь на основании Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 № 450. Но далеко не во всех случаях копия электронного документа должна иметь равную с ним юридическую силу. Часто распечатка бывает нужна для того, чтобы работать с текстом документа, не обращаясь к информационной системе, в которой он хранится. Например, многие организации, пока не внедрившие у себя СЭД для внутреннего документооборота, распечатывают входящие сообщения электронной почты и документы, поступившие по СМДО. Таким же образом готовятся копии для рассмотрения вопроса на комиссии, коллегии и пр.

Чтобы нормализовать такую практику на переходном этапе, в п.64 Инструкции, посвященный реквизиту «Отметка о заверении копии», добавлен следующий текст: «Копии документов в электронном виде, выполненные на бумажном носителе и предназначенные для обращения внутри организации, заверяются в порядке, установленном частью второй настоящего пункта», т.е. отметка о заверении оформляется на листе с распечатанным текстом документа ниже реквизита «Подпись» и включает: слово «Верно», наименование должности лица, заверившего копию, его собственноручную подпись, расшифровку подписи и дату заверения.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 26 февраля 2018 г. субъекты хозяйствования вправе не использовать печати (за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Республики Беларусь) (подп.3.11 п.3 Декрета Президента Республики Беларусь от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства»).

Требования по оформлению документов, изготовляемых с помощью технических средств

Доработаны требования по оформлению документов, изготовляемых с помощью технических средств. Очевидно, что все документы в электронном виде попадают в эту категорию. Поэтому в п.78 Инструкции впервые сформулированы общие требования к программному обеспечению, с помощью которого создаются документы. Их всего три:

1) наличие функциональности, обеспечивающей возможность оформления реквизитов документа в соответствии с требованиями законодательства Республики Беларусь;

2) поддержка допустимых форматов документов в электронном виде;

3) поддержка методов и средств защиты текста документа от редактирования (парольная защита, создание документа, не редактируемого стандартными средствами, и т.д.) для допустимых форматов.

1. Первое требование означает, что программные средства должны позволять создание такого документа, внешнее представление которого на экране компьютера или при распечатывании должно выглядеть так же, как и аналогичный бумажный документ. Должны поддерживаться соответствующие шрифты и размеры, устанавливаться требуемые отступы и интервалы и т.п. Это требование перекликается с уже имеющимся в п.220 Инструкции, где говорится, что документ в электронном виде должен иметь все реквизиты, установленные для аналогичного документа на бумажном носителе, за некоторыми исключениями. Число этих исключений увеличилось: помимо оттисков печатей и штампов, документ в электронном виде не должен, в отличие от бумажного, иметь в предписанных случаях изображение Государственного герба Республики Беларусь. Эта оговорка диктуется техническими соображениями: вставка идентичного графического элемента (цветного изображения герба) во все текстовые файлы приводит к неоправданному увеличению их объема и такому же увеличению трафика в телекоммуникационных системах, по которым пересылаются документы.

2. Перечень форматов, признаваемых допустимыми, изложен отдельно в новой добавленной части п.218. Такими форматами являются:

Portable Document Format / A (PDF/A);

Office Open XML (DOCX);

OpenDocument Format (ODT).

Допустимыми форматами графических образов документов на бумажных носителях (сканов) являются:

Portable Network Graphics (PNG);

Tagged Image File Format (TIFF);

Joint Photograph Experts Group (JPEG);

Portable Document Format / A (PDF/A).

Обратите внимание! В качестве допустимого для текстовых документов назван формат DOCX, применяемый в текстовом процессоре Microsoft Word, но не формат DOC, применявшийся в прежних версиях этого процессора, до Word 2003 включительно. Это связано с тем, что DOCX, в отличие от своего предшественника, относится к семейству свободных и открытых форматов Office Open XML. Способы форматирования и разметки текста в них в целом соответствуют международному стандарту ISO 29500:2008, что обеспечивает единообразие и надежность их отображения как сейчас, так и в будущем. Относительно формата DOC, не имеющего открытой спецификации, такого сказать нельзя.

Не случайно на первое место в списке допустимых поставлен формат PDF. Именно он способен обеспечить неизменность формы внешнего представления документа на любом компьютере. При этом предпочтительно использовать версию PDF/A. Она предусматривает, что все используемые шрифты встроены непосредственно в файл, и запрещает некоторые функциональные возможности, допускаемые в «обычном» формате PDF (например, мультимедийные элементы, интерактивный контент), которые могут создать проблемы при воспроизведении файла в будущем. Достоинством формата PDF является также то, что он равно пригоден как для сохранения текстовых электронных документов, так и в качестве файла-контейнера для отсканированных образов бумажных документов.

3. Этот же формат в наибольшей степени соответствует третьему требованию, изложенному в п.78 Инструкции: он позволяет защищать файл паролем, который предотвращает его несанкционированное изменение и, в необходимых случаях, копирование. Это позволяет эффективно использовать его в информационных системах с высоким уровнем доверия, когда не требуется обязательное применение ЭЦП. Помимо защищенного паролем файла, защиту от редактирования могут обеспечивать и программные средства СЭД. В качестве дополнительной меры защиты эталонные экземпляры документов могут храниться на съемных носителях однократной записи в помещениях с контролируемым доступом. Выбор конкретных мер защиты определяется организацией самостоятельно.

В п.91¹ Инструкции изложены общие требования к документам, предназначенным для обращения в СМДО. Они должны:

• быть представленными в форме, доступной и понятной для восприятия;

• создаваться в одном из допустимых форматов документа в электронном виде;

• содержать реквизиты, обеспечивающие идентификацию документа, установленные для документов данного вида в соответствии с законодательством Республики Беларусь, включая и требования соответствующих пунктов Инструкции;

• содержать одну или несколько ЭЦП, а также, при необходимости, дополнительные данные для проверки включенных ЭЦП.

Такими дополнительными данными может быть, например, приложенный к документу сертификат открытого ключа проверки ЭЦП либо идентификатор такого сертификата. С их помощью можно установить, кто в действительности является владельцем ключа и обладает ли он необходимыми полномочиями для подписания данного документа.

Помимо этого, документ в системе СМДО не должен содержать автоматически исполняемый программный код (макрокоманды, или сокращенно макросы, - что особенно важно учитывать при использовании допускающего их наличие формата DOCX) либо ссылки на внешние исполняемые файлы.

Оговорена и возможность использования в СМДО документов в электронном виде без ЭЦП: «отсутствие электронной цифровой подписи допустимо для документов информационно-справочного характера и (или) не подлежащих регистрации». Но при этом должна быть предусмотрена защита от внесения в документ изменений, о которой говорилось выше. Не требуется обязательное наличие ЭЦП также для графических образов (сканов) документов на бумажном носителе.

Отправка документа более чем в один адрес

Среди требований к организации работы с документами изменения затронули лишь подп.141.9¹ п.141 Инструкции, касающийся отправки документа более чем в один адрес. Инструкция учитывает сложившуюся практику, при которой в организации обычно создается бумажный оригинал документа, а рассылается его электронная версия. При таком способе отправки она осуществляется путем прикрепления файла к сообщению электронной почты и указания в соответствующем поле ввода всех официальных адресов согласно списку рассылки. Это означает, что нет необходимости отправлять самостоятельные сообщения в каждый адрес и учитывать их отдельно.

Обратите внимание! Отметка об отправке (штамп отправки) документа по электронной почте проставляется на исходящем документе на бумажном носителе, остающемся в организации, только после его фактической отправки по электронной почте.

Изменения, затронувшие номенклатуры дел

При составлении номенклатуры дел теперь необходимо учитывать новую редакцию п.155 Инструкции. Включение дел с документами в электронном виде, информационными ресурсами в сводную номенклатуру дел осуществляется по согласованию с Белорусским научно-исследовательским центром электронной документации (БелНИЦЭД). Это необходимо, чтобы обеспечить выявление и учет потенциальных источников комплектования архива электронных документов БелНИЦЭД, заблаговременно подготовиться к приему электронных документов на постоянное хранение. Для реализации этого требования от организации потребуется лишь уведомить государственный архив, принимающий от нее бумажные документы, о необходимости включения в номенклатуру дел с документами в электронном виде или информационными ресурсами. Согласование будет обеспечиваться взаимодействием государственного архива с БелНИЦЭД.

В подп.165.5 п.165 Инструкции слегка изменены правила оформления графы 5 «Примечание» номенклатуры дел. Теперь в ней предписано делать отметки о наличии документов в электронном виде, информационных ресурсов, гибридных делах.

Гибридные дела

Существенной новацией является сама возможность формирования гибридных дел, оговоренная в п.237 Инструкции. Формирование таких дел допускается в том случае, когда в пределах одного дела объединяются документы, часть которых поступила в организацию по каналам электросвязи (т.е. по электронной почте, СМДО) или была создана в организации в виде документа в электронном виде, а часть документов поступила или была создана на бумажном носителе. При этом в номенклатуре дел делается отметка в соответствии с подп.165.5 п.165 Инструкции.

Гибридное дело существует только на стадии оперативного хранения документов, в т.ч. и при их учете в СЭД. После исполнения всех документов и завершения делопроизводственного года из гибридного дела формируется либо дело с документами на бумажном носителе, либо электронное дело. При формировании дела документами на бумажном носителе документы в электронном виде распечатываются и заверяются в порядке, установленном законодательством (если не требуется наличие юридически правомочной копии, возможно заверение с помощью отметки «Верно»). При формировании электронного дела документы на бумажном носителе переводятся в электронный вид (сканируются). Графический файл для обеспечения достоверности копии должен быть защищен от редактирования. Если копия должна иметь юридическую силу, ее можно заверить ЭЦП уполномоченного лица организации. Практика показывает, что такая форма заверения устраивает контролирующие органы.

Обратите внимание! Недопустимо формировать гибридные дела документами постоянного и временного (свыше 10 лет) хранения.

Это требование связано с общей стратегией поэтапного сокращения количества документов на бумажных носителях и перехода на электронный документооборот, предусмотренной Указом № 157.

Не рекомендуется осуществлять полный перевод в электронный вид документов постоянного и временного (свыше 10 лет) хранения на ранних этапах автоматизации документационного обеспечения управления организации. До приобретения персоналом устойчивых навыков обработки и хранения документов в электронном виде целесообразно вводить практику двойного документооборота с созданием двух идентичных по содержанию документов - на бумаге и в электронном виде (п.5.9 Методических рекомендаций по организации работы с электронными документами в организациях Республики Беларусь, утвержденных приказом директора Департамента по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь от 01.03.2010 № 11).

Таким образом, в первую очередь рекомендовано создавать только в электронном виде, без бумажных «двойников», документы с небольшими сроками хранения - до 10 лет включительно. Это объясняется тем, что такие документы не подлежат обязательной передаче в архив организации - их можно хранить в структурных подразделениях или на общем сервере. При этом учитывалось, что архивы большинства организаций еще не готовы принимать и хранить документы в электронном виде. Преждевременный отказ от бумажных документов с более длительными сроками хранения может привести к утрате информации, в т.ч. и важной для обеспечения социальных прав и интересов граждан.

В связи с этим п.236 Инструкции дополнен текстом следующего содержания: «Хранение документов в электронном виде без создания оригиналов на бумажном носителе, оформленных и подписанных в установленном порядке, допускается только для документов со сроками хранения до 10 лет, указанных в перечне согласно приложению 20».

Перечень документов, создание и хранение которых может быть организовано в электронном виде

Важным дополнением к Инструкции является указанный перечень, содержащий 303 вида документов, создание и хранение которых может быть организовано в электронном виде. Он составлен на основании общего перечня типовых документов Национального архивного фонда Республики Беларусь, образующихся в процессе деятельности государственных органов, иных организаций и индивидуальных предпринимателей, с указанием сроков хранения, утвержденного постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 24.05.2012 № 140. В приложение 20 к Инструкции вошла примерно четверть видов документов, участвующих в общем перечне. Помимо сроков хранения, при их отборе учитывались и другие особенности.

Так, к переводу в исключительно электронный вид не рекомендованы документы, которые могут содержать большое число подписей ответственных лиц: различные виды актов, протоколов, а также регистрационно-учетные журналы или книги, подразумевающие собственноручную подпись.

Пример Можно вести в электронном виде журнал учета оружия и боеприпасов, но не журнал их выдачи и сдачи. Подпись лица, получившего оружие, должна иметь юридическую силу, что предполагает выработку ЭЦП. Приобретение личных ключей ЭЦП для большого числа сотрудников может обойтись в немалую сумму, к тому же управление таким количеством ключей требует специальных знаний и навыков.

Опыт показывает, что и единственный личный ключ в организации часто хранится и используется неправильно. Поэтому переход к электронным документам, требующим наличия ЭЦП, должен быть подготовлен особенно тщательно.

Рекомендованы к переводу в электронный вид такие распространенные документы, как проекты приказов и распоряжений, планы и отчеты структурных подразделений, протоколы их собраний, месячные и квартальные бухгалтерские отчеты, некоторые виды переписки и регистрационно-контрольных форм, многие виды документов, специфические для определенных сфер деятельности.

Обратите внимание! Следует учитывать, что в приложении 20 к Инструкции предусмотрена возможность перевода указанных в нем видов документов в исключительно электронный вид, но это не является обязательным требованием. Организация сама вправе решать, воспользоваться этой возможностью или нет.

Отказываться от бумажных оригиналов тех видов документов, которые в перечень не вошли, на первом этапе не следует. Это будет прямым нарушением Инструкции. Это ограничение носит временный характер. Оно будет действовать в течение первого этапа сокращения документов на бумажных носителях. После того как все организации устойчиво освоят работу с СЭД и надежно обеспечат оперативное хранение документов в электронном виде, можно будет делать следующий шаг. Тогда нынешняя формулировка п.236 Инструкции будет отменена, а взамен, очевидно, появится требование обеспечить временное хранение документов в электронном виде в архиве организации, а затем и их передачу в государственный архив. К этому моменту во всех организациях должны быть внедрены не только СЭД, но и информационные системы архива, обеспечивающие хранение документов в электронном виде.

02.02.2015

Вячеслав Носевич, кандидат исторических наук, директор Белорусского научно-исследовательского центра электронной документации