Материал помещен в архив. Актуальный материал по теме см. здесь

КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК И СПОСОБЫ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ ИХ СОВЕРШЕНИЯ

Общие положения и правовое регулирование закупок

Одной из наиболее подверженных коррупционным проявлениям сфер хозяйственной деятельности организаций является деятельность по проведению закупок товаров, работ и услуг. При этом такое явление характерно как для сферы государственных закупок, осуществляемых за счет бюджетных средств, так и для закупок, осуществляемых предприятиями и организациями за счет собственных средств.

С целью борьбы с коррупционными правонарушениями в сфере закупок в Республике Беларусь принят ряд соответствующих нормативных актов, регулирующих правоотношения в этой сфере.

Таким нормативным актом, например, является Закон Республики Беларусь от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее - Закон № 419-З) и ряд нормативных актов, принятых для реализации его норм.

Следует отметить, что в соответствии со ст.4 Закона № 419-З предотвращение коррупции в области государственных закупок указано в качестве одного из основных принципов осуществления таких закупок. Также сокращению возможности совершения коррупционных правонарушений в сфере государственных закупок служат такие принципы их осуществления, как:

• гласность и прозрачность процесса государственных закупок;

• возможность участия в государственных закупках юридических и физических лиц, в т.ч. индивидуальных предпринимателей;

• развитие добросовестной конкуренции;

• обеспечение справедливого и беспристрастного отношения к потенциальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям).

Аналогичные цели преследует и постановление Совета Министров Республики Беларусь от 15.03.2012 № 229 «О совершенствовании отношений в области закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств» (далее - постановление № 229), определившее основные требования к регулированию порядка осуществления закупок за счет собственных (не бюджетных) средств республиканскими унитарными предприятиями, государственными органами, государственными объединениями, юридическими лицами, имущество которых находится в республиканской собственности, а также хозяйственными обществами, в уставных фондах которых более 25 % акций (долей) принадлежит Республике Беларусь или организациям, имущество которых находится в республиканской собственности, путем проведения конкурентных процедур.

С целью развития конкуренции в строительстве и, соответственно, снижения коррупционной составляющей в строительной сфере были приняты Указ Президента Республики Беларусь от 31.12.2013 № 591 «О проведении процедур закупок при строительстве» и постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31.01.2014 № 88 «Об организации и проведении процедур закупок товаров (работ, услуг) и расчетах между заказчиком и подрядчиком при строительстве объектов» (далее - постановление № 88). И наконец, отметим, что ст.20 Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 № 165-З «О борьбе с коррупцией» несоблюдение порядка проведения конкурсов и аукционов прямо отнесено к правонарушениям, создающим условия для коррупции.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 24 января 2016 г. правонарушения, создающие условия для коррупции, определены в ст.25 Закона Республики Беларусь от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией». С 1 января 2017 г. взамен Указа № 591 действует Указ Президента Республики Беларусь от 20.10.2016 № 380 «О закупках товаров (работ, услуг) при строительстве».

Виды коррупционных правонарушений

Коррупционные правонарушения в сфере закупок могут выражаться как в совершении должностными лицами различных действий, нарушающих требования, установленные соответствующими нормативными актами, так и в виде бездействия таких лиц, выражающегося в неисполнении ими возложенных на них обязанностей.

Так, например, нарушение должностными лицами порядка публикации приглашений к участию в процедурах закупок или нарушение порядка проведения самих процедур может повлечь выбор в качестве поставщика, подрядчика или исполнителя конкретной организации, в заключении договора с которой имеется личная заинтересованность таких должностных лиц.

Также встречаются случаи заключения должностными лицами организаций договоров на условиях, невыгодных для заказчика, либо непринятия мер по взысканию с недобросовестных контрагентов штрафных санкций за неисполнение ими заключенных договоров в обмен на получение незаконного вознаграждения ответственным за это должностным лицом.

Однако при рассмотрении каждого такого случая неизменно возникает вопрос, как отличить, действительно ли имеет место коррупционное правонарушение, или заключение договора на таких условиях на момент принятия соответствующего решения являлось выгодным и необходимым для заказчика? Был ли отказ от взыскания штрафных санкций коррупционным правонарушением или он являлся следствием необходимости сохранения отношений с крупным и надежным, а нередко и единственным имеющимся поставщиком? И формальный подход к отношениям с контрагентами, выразившийся во взыскании штрафных санкций, вместо пользы повлек бы разрыв отношений с партнером и в перспективе серьезные убытки для предприятия.

Без оценки в совокупности всех условий, в которых находилась организация на момент принятия таких решений, невозможно в действительности установить подлинное наличие правонарушений в действиях должностных лиц.

Еще одним видом коррупционных правонарушений, встречающимся при проведении закупок на конкурсной основе, является незаконное ограничение доступа широкого круга лиц к участию в процедуре закупки, с тем, чтобы создать условия для заключения договора с заранее выбранной организацией. Как показывает практика, такой вид правонарушений встречается весьма часто.

Способов, применяемых недобросовестными должностными лицами заказчиков, создания условий, позволяющих искусственно ограничить доступ «неугодных» лиц к участию в процедурах закупок, достаточно много.

Например, встречаются случаи включения в описание закупаемого товара характеристик, присущих товару, предлагаемому только одним поставщиком, и при этом не влияющих на потребительские свойства предмета закупки. В результате таких действий участники, которые могли бы предложить аналогичный товар на более выгодных условиях, не допускаются к участию в закупке по причине формального несоответствия предлагаемого ими товара требованиям, установленным заказчиком.

Следует отметить, что подобные действия прямо запрещены Законом № 419-З. Так, в соответствии со ст.20 Закона № 419-З описание потребительских, технических и экономических показателей (характеристик) предмета государственной закупки должно быть изложено таким образом, чтобы исключить заведомый выбор товаров (работ, услуг), поставляемых или реализуемых иным способом только одним поставщиком (подрядчиком, исполнителем). При этом технические показатели (характеристики) предмета государственной закупки не должны содержать ссылок на конкретные товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, эскизы или модели, конкретный источник происхождения товара (работы, услуги) и его производителя или поставщика (подрядчика, исполнителя).

Если же такие ссылки вызваны отсутствием конкретного способа описания требований к предмету государственной закупки, то технические показатели (характеристики) должны содержать слова «или аналог». Исключение составляют случаи, когда использование аналогов недопустимо в целях обеспечения совместимости с ранее закупленными товарами (выполненными работами, оказанными услугами). Обязанность обоснования необходимости обеспечения такой совместимости возложена Законом № 419-З на заказчика.

Аналогичная норма содержится и в п.50 Положения о порядке организации и проведения процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве объектов, утвержденного постановлением № 88, в соответствии с которым запрещено включать в описание технических показателей (характеристик) закупаемых товаров ссылки на конкретные торговые марки, товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, эскизы или модели, производителя без указания на возможность поставки аналогичных товаров.

От редакции «Бизнес-Инфо» С 16 августа 2015 г. следует руководствоваться п.50 Положения № 88 в редакции постановления Совета Министров Республики Беларусь от 30.07.2015 № 650.

Иначе обстоят дела в сфере осуществления организациями закупок за счет собственных средств и не подпадающих под регулирование вышеуказанными нормативными актами.

Например, постановление № 229, регулирующее порядок закупок осуществляемых государственными органами и организациями, а также хозяйственными обществами с долей республиканской собственности в уставных фондах, не содержит норм, запрещающих указывать в технических характеристиках предмета закупки ссылки на конкретные товары, источник происхождения товара, производителя или поставщика товара (работы, услуги) без дополнения такого описания словами «или аналог».

Отсутствие такого ограничения для организаций, осуществляющих закупки за счет собственных средств, не случайно и имеет под собой веские основания.

В большинстве своем такие организации являются производственными предприятиями, осуществляющими производство товаров, работ или услуг. В основном такие предприятия приобретают сырье, материалы и оборудование для производства, что коренным образом отличает их закупки от государственных закупок, которые, в большинстве случаев, применяются для закупок потребительских товаров, предназначенных для обеспечения деятельности государственных органов и организаций.

Нередко для производства конкретного товара необходимо использование только сырья или комплектующих, предусмотренных для этого непосредственно разработанным на предприятии техпроцессом. Либо для использования конкретного вида сырья необходимо проведение его предварительных испытаний и сырье, не прошедшее таких испытаний, не может использоваться в производстве. Аналогичная ситуация может быть и с приобретаемым оборудованием, характеристики которого должны соответствовать потребностям именно самого предприятия и при выборе которого организация должна учитывать все факторы, начиная с совместимости приобретаемого оборудования с уже установленным и заканчивая размерами помещения, где это оборудование будет установлено.

Таким образом, у производственных предприятий достаточно часто возникает необходимость закупки товара конкретной марки или от конкретного производителя, когда использование аналога не допускается.

Однако, как отличить случаи объективной необходимости в закупке конкретных товаров от случаев коррупции, когда товар у конкретного поставщика приобретается в результате сговора между поставщиком и лицами, осуществляющими закупку? В особенности это касается закупок сложно-технических товаров. Ведь нередко определить наличие действительной необходимости в соответствии товара тем или иным техническим характеристикам, заявленным в описании предмета закупки, может только специалист, обладающий соответствующей квалификацией. Выявить такие правонарушения, как и большую часть коррупционных преступлений, как правило, достаточно сложно. В большинстве случаев о фактах совершения таких правонарушений становится известно только в результате целенаправленной проверки соответствующих фактов.

Способы предотвращения коррупционных правонарушений

На практике такие правонарушения значительно легче предотвратить, чем выявить после их совершения. Для этого в организациях необходимо создавать условия, при которых будет исключена или, по крайней мере, сильно затруднена сама возможность недобросовестного указания требуемых характеристик предмета закупки.

В первую очередь, для этих целей необходимо обеспечить распределение обязанностей по определению предмета закупки и его характеристик и обязанностей по непосредственному проведению процедур закупок между соответствующими специалистами. Как правило, в организациях проведением процедур закупок занимаются уполномоченные на то специалисты по закупкам. В то же время определение предмета закупки, особенно в отношении сложно-технических товаров, а также требований, предъявляемых к поставщикам, подрядчикам, исполнителям, следует поручать соответствующим техническим специалистам, способным составить их надлежащее описание и указать необходимые характеристики. Также положительно следует оценить сложившуюся на некоторых предприятиях практику в случае закупки сложного и дорогостоящего оборудования или специализированных сырьевых ресурсов принимать решение об определении предмета закупки, его технических, экономических и потребительских характеристик, а также требований к поставщикам путем принятия соответствующего решения создаваемым для этих целей коллегиальным органом. В частности, такими органами бывают технические советы или специально созданные технические комиссии, в состав которых входят соответствующие специалисты, способные составить надлежащее задание на закупку. Как правило, в состав таких органов входят и руководители предприятия или их заместители, осуществляющие непосредственный контроль за принятием соответствующих решений.

Вторым важным фактором снижения коррупционных возможностей недобросовестных должностных лиц при определении предмета закупки, его характеристик и требований к поставщикам является создание системы персональной ответственности лиц, принимающих в этом участие. Необходимо обеспечить возложение на каждое должностное лицо, оформляющее соответствующий документ или принимающее решение, персональную ответственность за совершаемые им действия или бездействие.

Третьим фактором, позволяющим снизить риски коррупционных правонарушений в данной сфере, является документальное оформление решений, принятых должностными лицами и специалистами. Наличие документов, фиксирующих надлежащее либо ненадлежащее исполнение работниками организации заказчика своих обязанностей, позволяет при необходимости легко определить лиц, виновных в совершении правонарушения, что, в свою очередь, служит серьезным сдерживающим фактором для недобросовестных работников.

И наконец четвертым фактором, безусловно позволяющим снизить риски коррупционных правонарушений, следует признать своевременное и надлежащее реагирование руководителей предприятий на жалобы, поступающие от лиц, принимающих участие в проводимых организацией процедурах закупок или заинтересованных принять в них участие. Следует отметить, что, как показывает практика, далеко не всегда такие жалобы бывают обоснованными. Однако сам факт надлежащего реагирования руководства организации на поступающие жалобы также служит сдерживающим фактором, предостерегающим недобросовестных лиц от совершения коррупционных правонарушений.

Для распределения должностных обязанностей и ответственности за их выполнение между лицами, принимающими участие в подготовке и проведении процедур закупок, определения надлежащего документооборота целесообразно разработать и утвердить в организации соответствующий локальный нормативный акт, в котором данные вопросы будут урегулированы.

Персональное распределение обязанностей и ответственности за их выполнение с его документальным оформлением и своевременным реагированием на поступающие жалобы в комплексе позволяют значительно снизить риски коррупционных правонарушений в сфере проведения закупок на конкурентной основе.

Справочно Для более детального изучения см. подборку материалов «Закупки товаров (работ, услуг)».

18.12.2014

Максим Бенсман, управляющий партнер адвокатского бюро «Кунцевич, Бенсман и партнеры»